EL JUEGO DE PODER Y EL PROBLEMA

Tema II. Parte 2.

Walther Knausel

Lilia Ocampo

Contenido
Introducción
Objetivos Generales
Objetivos Específicos
1. El juego de poder
1.1. Concepto de poder
1.2. Concepto de juego
1.3. Concepto de juego de poder
1.4. Elementos esenciales en el juego del poder en las políticas públicas
1.4.1. Los decisores de políticas públicas
1.4.2. El juego de poder según las normas
1.4.3. ¿Por qué se obedecen las normas?
1.4.4. Algunas consecuencias
1.4.5. ¿Cómo se ejerce el control en el juego de poder?
1.4.6. La autoridad
1.4.7. Control mutuo y ajuste

2. El problema
2.1. Definición de problema
2.2. Selección de problemas
2.3. Diagnóstico del problema
2.4. La argumentación
3. Conclusiones
4. Recomendaciones
5. Bibliografía comentada

Introducción

En toda actividad del hombre se encuentra intrínseco el juego de poder, en tanto que éste es una actividad propia de las relaciones que se establecen entre los seres humanos como seres gregarios que conforman el paisaje social. Juegos de poder son los mecanismos utilizados por las personas para hacer prevalecer su ideas, intereses u objetivos frente a los de los demás.

Dentro de las políticas públicas el juego de poder es practicado por los actores sociales cuya cualidad de autoridades del sector público o por su condición de líderes de opinión, representantes de sectores de la sociedad, los hace influir en las decisiones que se tomen ante una determinada situación de interés público.

¿Cuáles son los elementos que se involucran en el juego de poder? es lo que en esta investigación se pretende aclarar inicialmente.

En un segundo término, se estudiará al problema como parte del ciclo de las políticas públicas y se definirá la argumentación como proceso a través del cual se decide la opción que finalmente será la estrategia para solucionar el mismo.

Objetivo General

• Estudiar el juego de poder dentro de las políticas públicas y analizar el problema como parte del ciclo de las políticas públicas.

Objetivos Específicos

• Definir qué es juego de poder
• Estudiar los elementos esenciales del juego de poder en las políticas públicas
• Definir quiénes son los decisores de las políticas públicas
• Conocer el papel de las normas dentro del juego de poder político
• Investigar cómo se ejerce el control en el juego de poder
• Definir a la autoridad dentro del juego de poder político
• Mencionar los mecanismos de control mutuo y ajuste dentro del juego de poder político.
• Establecer el significado de problema dentro de las políticas públicas
• Indicar los elementos a tomar en cuenta en la selección del problema que constituirá la política pública
• Definir qué es el diagnóstico en el estudio de un problema
• Señalar la definición de la argumentación en el proceso de las políticas públicas

1. El juego de poder

1.1. Concepto de poder

El filósofo venezolano Mayz Vallenilla, en su libro Afán de Poder lo define como:

“El término poder proviene del latín possum -- potes -- potui -- posse, que de manera general significa ser capaz, tener fuerza para algo, o lo que es lo mismo, ser potente para lograr el dominio o posesión de un objeto físico o concreto, o para el desarrollo de tipo moral, política o científica. Usado de esta manera, el mencionado verbo se identifica con el vocablo potestas que traduce potestad, potencia, poderío, el cual se utiliza como homólogo de facultas que significa posibilidad, capacidad, virtud, talento. El término possum recoge la idea de serpotente o capaz pero también alude a tener influencia, imponerse, ser eficaz entre otras interpretaciones. Sin embargo, lo importante en este artículo es señalar que íntimamente ligados al poder como potestas o facultas y la idea de fuerza que lo acompaña. "se hallan los conceptos de imperium (el mando supremo de la autoridad), de arbitrium (la voluntad o albedrío propios en el ejercicio del poder), de potentia (fuerza, poderío o eficacia de alguien) y de auctoritas (autoridad o influencia moral que emanaba de su virtud)"Mayz-Vallenilla, E. (1982: 10).”

A partir de la definición anterior se puede inferir que el poder está ligado de manera íntima con la política, y la importancia de su estudio radica precisamente en ello.

“El análisis teórico y operacional del poder es el vía crucis de la teoría política. Es la nuez del problema. Comienza a resolverse sólo al momento de comprender que el poder no tiene una expresión concreta específica, contante y enumerable en términos absolutos. Poder, por el contrario, es todo recurso y capacidad que permite lidiar con el otro en un juego concreto (…)

El poder es una potencialidad que posibilita acumular fuerza. Emana de la desigualdad de las reglas básicas del juego, y puede o no concretarse en fuerza; ello depende del código de personalidad del actor, la situación, los otros actores, las circunstancias del contexto”

La cita anterior ha sido tomada del Diccionario Planificación Estratégica Situacional, Ciencias y Técnicas de Gobierno de Carlos Matus, recopilación de Kiliam Zambrano (Abril, 2005. P 192).

1.2. Concepto de juego

“El juego es un tipo de simulación humana o predominantemente humana que reproduce un conflicto entre fuerzas oponentes (…)
En un juego, una fuerza social interactúa con otras en un sistema que simula situaciones de oposición o competencia. En ese contexto cada fuerza debe tomar decisiones que supuestamente conducen a sus respectivas situaciones objetivo (…).” (MATUS, 2005. P. 133)

1.3. Concepto de juego de poder

En el libro “El otro lado del poder” de Claude Steiner's se encontró una definición inicial que citamos:

“Usamos juegos de poder cuando creemos que no podemos conseguir lo que queremos sólo pidiéndolo. Estamos familiarizados con las situaciones en las que la pérdida de una persona es la ganancia de otra, y a menudo asumimos que lo que queremos es escaso y no puede ser obtenido sin competir por ello.
Los Juegos de Poder pueden ser físicos o psicológicos, y varían desde burdos a sutiles. Los Juegos de poder también se pueden clasificar por "familias" de maniobras similares. (…)
La educación en el poder implica el conocimiento de cómo el poder funciona y cómo usarlo. Cuando el juego de poder es iniciado, el recipiente tiene tres opciones. Someterse, escalar en el juego respondiendo con otro juego de poder, y finalmente la persona puede responder cooperando. La respuesta cooperativa es un esfuerzo para encontrar una solución creativa que satisfaga ambas partes.”

A partir de esta definición que involucra a todos los individuos, sin discriminar su actividad o influencia, pasamos a una conceptualización más cercana al ámbito político y se encontró que Charles Lindblom lo define así:

“Por juego de poder se entienden ´las interacciones políticas por medio de las cuales se controla a los demás´” (Lindblom, 1991)

Por su parte Matus, anteriormente citado, define Juegos de Poder así:

“Son aquellos que se practican, en el gran juego social, a través de los juegos sociales, en cada uno de los cuales el poder que se disputa es incompleto y, por consiguiente, es amenazado. De manera que la solidez de cada juego social requiere de los componentes de poder de los otros juegos. Así, el poder real reside en el dominio del gran juego social, y ese dominio reside, a su vez, en el control de la lógica del juego social de mayor peso” (MATUS, 2005. P. 137)

La definición de Matus introduce el término juego social, cuando se refiere a juego de poder de allí que se ha considerado necesario establecer algunas características de éste porque ayuda a acercar la teoría a la práctica del concepto juego de poder

“El juego social, (…) es un juego continuo, además de desigual. No hay principio ni fin. (…) Todo juego está sujeto a reglas, pero sólo algunas de éstas son formales. Otras son de hecho, impuestas por la costumbre o la fuerza. Esas reglas pueden ser cambiadas por los jugadores y no prohíben el cambio de reglas. Todo depende de la fuerza o capacidad de juego de los jugadores.” (MATUS, 2005. P. 474)

1.4. Elementos esenciales en el juego del poder en las políticas públicas

• Los decisores de políticas públicas
• El juego de poder según las normas
• ¿Por qué se obedecen las normas?
• Algunas consecuencias
• ¿Cómo se ejerce el control en el juego de poder?
• La autoridad
• Control mutuo y ajuste

1.4.1. Los decisores de políticas públicas

Son quienes tienen la potestad de elegir la opción, que a su juicio, llevará a la consecución del objetivo planteado, basados en las normas establecidas en el juego político (Constitución, Leyes, Reglamentos). Su acción está condicionada por los valores que los conducen y el interés que los mueva. En términos ideales éste interés es el bienestar colectivo. Los que poseen la potestad de decidir en el ambiente político son:

• La élite política: presidentes, ministros, legisladores, miembros de la administración pública, juristas, altos cargos de los partidos políticos, entre otros.
• La ciudadanía mediante la emisión del voto en los sistemas democráticos o mediante limitaciones en sistemas autoritarios.
• Los participantes especializados: líderes de los grupos de interés, agrupaciones de trabajadores, periodistas, líderes de la opinión pública, empresarios, etc.
• Funcionarios de los gobiernos extranjeros.

1.4.2. El juego de poder según las normas

Todo juego implica normas, de hecho, la sociedad sustenta su estructura en ellas porque señalan los límites entre lo bueno y lo malo.

Eh aquí algunas premisas que establecen la intervención de las normas en el juego de poder político:

• La interacción política en el juego del poder se encuentra intensamente regulada por normas.
• Un sistema político es un sistema de normas que especifican los diferentes papeles que han de desempeñarse.
• Las normas especifican quiénes son elegibles, cómo han de ser seleccionadas las personas para desempeñar cada papel y qué le está permitido o prohibido hacer a cada actor.
• Por su gran subordinación a las normas el juego del poder se asemeja a una partida de ajedrez.
• Muchas normas políticas no tienen estatus legal, algunas son morales, otras son convenientes.
• Las normas también permiten a las personas utilizar la riqueza para incrementar su influencia política.
• En el juego del poder las posiciones de liderazgo se reservan a las personas públicas.

1.4.3. ¿Por qué se obedecen las normas?

• Porque las personas las perciben como legítimas.
• Porque las personas se ven “forzadas” a obedecerlas.
• Por conveniencia.

1.4.4. Algunas consecuencias

• La dependencia del juego del poder sobre las normas explica la fragilidad del sistema político.
• En el caso de que se rompan las normas (golpe de Estado, revolución), la toma del poder se configura sólo con el establecimiento de un nuevo conjunto de normas que gobiernan un nuevo juego del poder.
  

1.4.5. ¿Cómo se ejerce el control en el juego de poder?

• Intimidación
• Engaños
• Intercambio (favores explícitos, reciprocidad, dinero)
• Actuando antes que el otro
• Oferta de premios y amenaza de castigos
• Persuasión fraudulenta
• Análisis honesto de pérdidas y ganancias
  

1.4.6. La autoridad

• La autoridad se establece a partir de la aceptaión de la norma a obedecer.
• Es fundamental en el proceso de elaboración de las políticas públicas.
• La autoridad es específica.
• La autoridad es una concesión de todos los que están de acuerdo en obedecer.
• Es frágil.
• Se concede por muy diversas razones.
• La autoridad es eficiente.
• Empleo indirecto de la autoridad.
• La autoridad y persuasión.
• Autoridad y dinero.
  

1.4.7. Control mutuo y ajuste

• Los controles que se ejercen por persuasión, intercambio o autoridad en el juego de poder al elaborar políticas públicas se realiza en todas las direcciones (de arriba a abajo, de abajo a arriba o en el mismo nivel jerárquico)
• Gran parte de la negociación política se produce dentro del gobierno, entendiéndose por negociación cualquier forma de intercambio (beneficios o amenazas)
• El control y ajuste mutuo depende no sólo de la negociación sino de muchos otros conceptos.
  

2. El problema

Antes de profundizar en la definición de “el problema” dentro de las políticas públicas, se considera pertinente recordar que la identificación del mismo corresponde a la primera fase en la formación de políticas públicas, de acuerdo a lo planteado en el trabajo titulado La política y una política, de Ricardo Ibazeta, publicado en la página web argentina Noticias Tecnológicas del Gobierno de Mendoza:

“Para realizar una política pública se analizan sus diferentes etapas. Los procesos de políticas públicas se han ido descomponiendo, desde el comienzo de la política hasta el conocimiento del resultado.
1. Identificación del problema. El sistema político advierte que hay un problema que necesita un tratamiento y se incluye en la agenda política (actualidad política).
2. Formulación de soluciones. Se estudian las posibles respuestas, se elaboran y negocian las soluciones para decidir una actuación pública.
3. Toma de decisiones. Realización de un programa de actuación.
4. Ejecución del programa (implementación de la política).
5. Evaluación y terminación de la política. Se ve si se han logrado los objetivos.
Normalmente las políticas se van continuando en el tiempo, reconvirtiéndose y modificándose dinámicamente. A la última fase le sigue la primera, tras la aparición de nuevos problemas.”

2.1. Definición de problema

Carlos Matus (2005:p209) define el problema como:

"Problema es una discrepancia entre “el ser” o “la posibilidad de “ser” y el “debe ser” que un actor asume como evitable e inaceptable. La evitabilidad y la inaceptabilidad son apreciaciones del actor sobre el problema que lo mueven a definirlo como tal. Ambas se asumen con distinto grado de convicción. Los problemas pueden ser para mi absolutamente inaceptables o simplemente pensar que no es bueno que tal cosa ocurra. También puedo estar completamente convencido de la manera de evitar o eliminar un problema, o simplemente creer que es posible encontrar una solución.
(…)
Problema es la formalización, para un actor concreto, de una discrepancia entre la realidad constatada o simulada y una norma que él acepta o crea como referencia.”
Carlos Matus (2005: p 216) agrega que:

“Un problema expresa una insatisfacción, una inconformidad con la realidad presente o sus perspectivas futuras. Esa insatisfacción llega a ser un problema cuando un actor lo declara evitable y lo incluye en su agenda. El calificativo inevitable lo convierte en parte del paisaje social. Sólo los actores pueden declarar problemas. La población no organizada tiene necesidades sin peso político, hasta el momento en que se organiza o un actor declara el problema en su nombre. Si el actor tiene gobernabilidad sobre el problema puede incluirlo en su agenda para enfrentarlo como parte de su plan. Si no tiene gobernabilidad puede emplear su fuerza política para denunciarlo”.

2.2. Selección de problemas

La planificación estratégica, considera Carlos Matus (2005:p 217)

“utiliza un protocolo de selección de problemas basado en nueve criterios suficientemente filtrados por la práctica. Sin embargo, estos criterios deben tomarse como una guía sujeta a revisión según sea la naturaleza del caso considerado. Estos criterios son:

• Valor político del problema
• Tiempo de maduración de los resultados
• Vector de recursos exigido por el enfrentamiento del problema con relación al vector de recursos del actor.
• Gobernabilidad sobre el problema
• Respuesta de los actores con gobernabilidad
• Costo de postergación
• Exigencia de innovación o continuidad.
  Impacto regional
• Impacto sobre el balance de gestión al término de gobierno”

2.3. Diagnóstico del problema

Una vez identificado y seleccionado el problema a resolver, corresponde determinar las causas que lo originaron para poder ofrecer la solución adecuada. A este proceso se le llama Diagnóstico.

Conviene entender de qué se trata este concepto y para ello citaremos al profesor de Políticas Públicas de la UNEFA, Juan Rafael Guerra, quien en su presentación Políticas Públicas. Semana V (2007: p5), define diagnóstico como:

“Razonamiento dirigido a la determinación de la naturaleza y causas de un fenómeno.
Proceso que se realiza en un objeto determinado, generalmente para solucionar un PROBLEMA. (Es usual confundirlo con la mera descripción de una serie de síntomas)

Se trata de una hipótesis que sugiere un tratamiento. El diagnóstico determina el tipo de intervención más adecuada para modificar las situaciones que se presentan y que son susceptibles de mejoría.

Proceso de aproximaciones sucesivas que, partiendo de la relación entre teoría y práctica, proporciona un conocimiento de la realidad concreta que permite identificar carencias, necesidades, problemas, aspiraciones y la magnitud de las mismas, su génesis y cómo se manifiestan, así como su priorización.

La finalidad del Diagnóstico es aportar los elementos suficientes y necesarios para la explicación de la realidad social de cara a la acción y transformación de las situaciones – problemas que presentan individuos, grupos y comunidades a través de la Acción de Estado por medio de las Políticas Públicas.

Debe señalar los núcleos de intervención sobre los que se va a actuar susceptibles de modificaciones, y que precisan de una actuación profesional programada para su transformación.”

2.4. La argumentación

“La argumentación consiste en formular razones para sustentar una afirmación o una opinión del sujeto comunicante para convencer a un sujeto interpretante.
El fin de la argumentación no es deducir las consecuencias de ciertas premisas sino producir o acrecentar la adhesión a las tesis que se presentan para su asentimiento.
La argumentación es un tipo de exposición que tiene como finalidad defender con razones o argumentar una tesis, es decir, una idea (fuerte) que se quiere probar.
TEORIA DE LA ARGUMENTACIÓN. Concibe el discurso no como un simple instrumento de persuasión, de seducción. La argumentación no es simple seducción o sugestión, ella esencialmente es probatoria por medio de razones.
La argumentación es a la vez razonamiento, inferencia, pero posee un matiz adicional y característico: está destinado a convencer, a cambiar las ideas de uno o varios interlocutores.”

La cita anterior corresponde a lo señalado en el trabajo Reflexiones preliminares y lineamiento metodológico para la meta-comprensión de la teoría de la argumentación, realizado por Álvaro Mina Paz y publicado en la página web Monografías.com.

En un paso posterior a la argumentación, se procede a la selección de la opción que conllevará a la solución del problema planteado.

En este sentido, Ricardo Ibazeta (2005) señala:

“una vez que se ha seleccionado la opción de que se trate, se llega a la fase de legitimación, donde el responsable formal de la decisión o la institución que tiene derecho y deber de resolver el problema toman esta decisión en un acto formal.
(…)
El decisor formal en la mayoría de los casos legitima lo que ya está aprobado. El decisor formal carece de un conocimiento completo, técnico de las opciones.”

El paso posterior a la selección de la mejor opción para solucionar el problema le sucede el paso de la implementación y posteriormente la evaluación de la política adoptada.

3. Conclusiones

Al finalizar este trabajo investigativo se ha podido verificar que todas las personas, independientemente del ámbito en el cual se desenvuelvan, en el hogar, las oficinas donde laboran, en cualquier tipo de relación, participan como actores en lo que se denomina “juego de poder”, que se define como la influencia ejercida, la fuerza que impone el punto de vista de uno de los actores sobre el del resto. En el espectro político el juego de poder se manifiesta permanentemente, es la manera cómo se elijen las estrategias para alcanzar los objetivos planteados en las agendas de gobierno. Los gerentes de la administración pública juegan, a través de la autoridad que les da sus posiciones, sus cargos, un rol importante dentro del juego de poder político porque son quienes deben legitimar el camino a seguir; es decir, quienes firman el acuerdo.

Por otro lado, la ciudadanía, en los sistemas democráticos, ejerce su poder e influencia en el juego político, a través de las consultas electorales, derecho garantizado por la Constitución Nacional y lo coloca como un primer actor en el juego de poder.

Se ha comprendido que el juego de poder está subordinado a las normas y que éstas son los límites de actuación de los distintos actores. Además, se conoce que la fuerza o poder de los actores no es siempre la misma, que esta condición no permanece estable. En algunos casos determinado actor tendrá mayor o menor influencia dependiendo del asunto de que se trate. Por ejemplo; ante un paro de transporte la influencia del grupo de presión “transportistas” es mayor que el de la autoridad que regula la política de ese sector. En una situación diferente, quien marca la pauta sería el responsable de llevar adelante la política nacional de transporte.

Igualmente, se ha comprendido que la sociedad, por cultura, valora la obediencia a las normas, a las reglas y esto garantiza que el juego de poder se pueda desarrollar de modo civilizado.

Desde el punto de vista de “El problema” se ha estudiado el papel del diagnóstico dentro de la identificación de las causas que originan la situación de inconformidad y se ha advertido el papel de la argumentación en la selección de la opción adecuada para la solución de los problemas. Posteriormente se da el proceso de legitimación de la decisión tomada, se procede a la implementación y luego se procede a la evaluación de la implementación de política pública. Es importante destacar que la evaluación se realiza desde el punto de vista de la solución del problema y no desde la verificación de que las actividades programadas se hayan cumplido o no. Es decir, la evaluación busca conocer si se solucionó el problema.

4. Recomendaciones

• Promover la participación efectiva de la población organizada en la solución de sus problemas como conocedores de los mismos. Esta participación garantiza que las medidas que se acuerden para dar solución a la situación que se pretende resolver puedan ser aceptadas por los afectados, puesto que ese es uno de los problemas que se presentan a la hora de implementar las políticas acordadas. Parafraseando a Carlos Matus se puede decir que: “La población rechaza los sacrificios impuestos que no comprende, pero acepta los sacrificios que ella misma califica como necesarios y justos. Tampoco estamos obligados a saber de todo. En la realidad existen muchas cosas que no conocemos ni podemos conocer. Sin embargo, muchas veces debemos tomar decisiones sobre ellas. Estamos obligados, por consiguiente, a saber preguntar”.

• Procurar que las medidas de solución de los problemas no se tomen basados únicamente en la coyuntura política, sino que partan de la oportuna planificación de las políticas, de la correcta evaluación de las causas que ocasionan los problemas.

• Garantizar que los funcionarios públicos se formen como administradores públicos, para que conozcan su misión como servidores de la sociedad, para que puedan con ese conocimiento ser sensibles con el rol que desempeñan y para que su motivación sea obtener la mejora de la calidad de vida de la ciudadanía y no que se vea el poder que le confieren los gobiernos como un instrumento para obtener poder económico y social.

5. Referencias bibliográficas comentadas

Gandolfo, Susana. Migues. Rodríguez. “El juego del poder” trabajo presentado en el Seminario Formulación y Análisis de Políticas para la Prevención de las Farmacodependencias. (On line) Disponible en internet: http://ipes.anep.edu.uy/documentos/noticias_portada/gestion/buschiazzo/juego_poder.pdf.
Esta presentación sirvió como base para explicar el juego de poder y los elementos que lo conforman.

Guerra, Juan Rafael (2007). Políticas Públicas. Semana V. Presentación para clase magistral de Políticas Públicas. UNEFA.
Este material se utilizó para definir el diagnóstico como parte del análisis del problema en las políticas públicas.

Ibazeta, Ricardo (2005). La aparición de los problemas públicos y la toma de decisiones. Compilación. (On line) Disponible en internet: http://weblog.mendoza.edu.ar/contenidos/archives/004228.html.
Se seleccionó este trabajo para explicar la fase “Decisión pública” en la cual se produce, a criterio del decisor público, la elección de la estrategia que resolverá el problema considerado en la agenda pública.

Ibazeta, Ricardo (2005). La política y una política. Compilación. (On line) Disponible en internet: http://weblog.mendoza.edu.ar/contenidos/archives/004227.html.
De este trabajo se extrajo la teoría sobre las etapas en la formación de políticas públicas y se utilizó para señalar que la identificación de “el problema” es la primera fase del proceso.

Lindblom, Charles (1991). El proceso de Elaboración de Políticas Públicas. Madrid. MAP/INAP.
Este autor fue citado por Susana Gandolfo en la presentación “El juego de poder” para alcanzar la definición de éste en el ámbito político.

Matus, Carlos. (2005). Diccionario de Planificación Estratégica Situacional. Ciencias y Técnicas de Gobierno. Recopilación de Kiliam Zambrano. Ediciones de Ciber Escuela de Gobierno. Caracas.
Este diccionario se ha utilizado para definir poder, juego, juegos sociales y juego de poder (páginas 137, 192 y 474)

Mayz-Vallenilla, Ernesto (1982). El dominio del poder. Primera edición. Editorial Ariel. S. A., España (p.10).
Se utiliza esta bibliografía para tomar de ella la definición de poder

Mina Paz, Álvaro. Reflexiones preliminares y lineamiento metodológico para la meta-comprensión de la teoría de la argumentación. Trabajo de investigación. (On line) Disponible en internet: http://www.monografias.com/trabajos15/reflexiones-teoria/reflexiones-teoria.shtml?monosearch.
De este documento se extrajo el concepto de argumentación.

Steiner, Claude M. (1981). The Other Side of Power. Grove Press, NY.
La definición de juego de poder presentada por este autor sirvió como introducción hacia el esclarecimiento de este concepto.