IMPLEMENTACION DE POLITICAS PUBLICAS

Tema III

Grupo Nº1

Maria Alejandra Salazar

Richard Hidalgo

Contenido Programático

Introducción

Objetivos Generales

Objetivos Específicos

Contenido del tema

El proceso de implementación de políticas públicas.
Políticas públicas como producto del sistema político.
¿Qué se entiende por sistema político?
Políticas públicas
Políticas públicas y política social
¿Qué es una política social inclusiva?
¿Qué es una política pública con enfoque de derechos?
¿Cómo se implementan y analizan políticas públicas?
Fases del proceso de implementación de políticas públicas
Contexto de las políticas públicas en Venezuela
Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela
Plan de desarrollo económico y social de la nación 2001-2007
Plan de desarrollo económico y social de la nación 2007-2013
Dinámica de la relación entre los actores
La participación ciudadana
Planificación y control de la gestión publica
Consejos comunales y su responsabilidad en la planificación municipal
Contraloría social de los consejos comunales

Conclusiones

Recomendaciones

Bibliografía






INTRODUCCIÓN

El propósito de este trabajo es discutir conceptos relacionados con el proceso de implementación de políticas públicas en Venezuela, la dinámica de la relación entre los actores involucrados en dicho proceso y el contexto bajo el cual se vienen implementando esas políticas, principalmente las instrumentadas en el actual periodo de gobierno.

La importancia de este estudio se basa en las consideraciones que se hacen sobre la concepción de política social como acción de gobierno instrumentada en Venezuela desde el año 1999, lo cual, como veremos, viene profundizando el patrón de intervención del Estado en lo social, pero al mismo tiempo, ha abierto caminos a la participación ciudadana con instrumentos como los consejos comunales y la contraloría social.

El aumento sin precedentes de las familias en situación de pobreza, y la crisis económica, institucional y de representatividad que acompaño a los programas de ajuste económico de los periodos de gobierno anteriores al año 1999, promovieron el surgimiento de nuevos enfoques y planteamientos de política social que han colocado la cuestión social en el centro del tema del desarrollo, por lo que se hace necesario presentar un concepto de política social solo con la finalidad de contar con un punto de referencia y de comparación entre el ser y el deber ser. La función principal de la política social es la reducción y eliminación de las inequidades sociales, a través de la redistribución de los recursos, servicios, oportunidades y capacidades. Este concepto incluye todas aquellas actividades que contribuyen a la salud, educación, asistencia publica, seguridad social y vivienda de la población, y también aquellas que afectan, en general, la redistribución y distribución del ingreso y las dirigidas a construir y conservar el capital social.

El desarrollo del trabajo esta orientado principalmente al estudio de las políticas públicas en el ámbito de un sistema político a través del cual se hace efectivo el poder del Estado en el sector social, así como del mecanismo de participación de actores institucionalizados definidos como consejos comunales en el proceso de implementación de políticas sociales y una revisión detallada del contexto bajo el cual se formulan esas políticas y cual ha sido el resultado de las mismas.

En principio, se entiende como Políticas Públicas un conjunto de acciones de gobierno dirigidas a mantener, adecuar o cambiar una determinada realidad, en otras palabras, las políticas públicas son el instrumento principal de la actuación gubernamental, dirigida fundamentalmente a la conducción los destinos de un país

Así se tiene, que las etapas por las que atraviesan las políticas públicas son la Formulación, Implementación y la Evaluación del cambio.

En esta investigación, procederemos a definir y analizar específicamente la etapa de la Implementación de las Políticas Públicas, así como las fases por las que ésta atraviesa, determinando el contexto en el cual se diseñan e implementan las políticas públicas en el caso venezolano.

En este sentido, la implementación de las políticas públicas se reduce a la ejecución de la política debidamente formulada, para luego proceder a su evaluación y control.

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, consagra un nuevo modelo en la relación Estado-Sociedad, propugnando la participación de los ciudadanos más allá del aspecto político, admitiéndola también en el área económica y social, expresada en la formación, ejecución, evaluación y control de la acción gubernamental.
En este sentido, la referida Constitución ha establecido ciertos órganos en donde la participación ciudadana es protagónica como son: a nivel municipal los Concejos Locales de Planificación Pública, a nivel Estadal los Concejos de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, y a nivel nacional, el Concejo Federal de Gobierno.

A este respecto, en cumplimiento con los lineamientos del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001-2007, fueron creados los Concejos Comunales que son instancias de participación, articulación e integración entre las diversas organizaciones comunitarias, grupos sociales y ciudadanos que permiten al pueblo organizado, ejercer la gestión de las políticas públicas y proyectos.
De igual manera, la Ley de los Concejos Comunales consagra la creación de la Contraloría Social que es un órgano conformado por habitantes de la comunidad, electos por la Asamblea de Ciudadanos para realizar la fiscalización, control y supervisión del manejo de los recursos asignados, recibidos o generados por el consejo comunal.
No obstante, en la implementación de la política de participación ciudadana a través de la creación de los Consejos Comunales y su Contraloría Social, no se estableció el control del Estado en la inversión de los recursos asignados a dichos consejos, lo que podría dar lugar a un desvió o malversación de estos recursos.
Visto lo anterior, se hace un análisis de dicha situación y las recomendaciones de los autores para garantizar la correcta utilización del dinero del Estado.









OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN

Objetivos Generales

Estudiar el proceso de implementación de políticas públicas.
Analizar la dinámica de la relación entre los actores.
Describir el contexto de las políticas públicas en Venezuela.

Objetivos Específicos

Definir políticas públicas como producto del sistema político.
Conocer la relación entre políticas publicas y política social.
Conocer que es una política publica inclusiva.
Conocer que es una política publica con enfoque de derechos.
Describir las fases del proceso de implementación de políticas públicas.
Conocer la evolución de la participación ciudadana como un actor institucionalizado en el proceso de implementación de políticas públicas en el caso venezolano.
Conocer la participación de los concejos comunales como actores institucionalizados en el proceso de planificación municipal (marco legal).
Conocer como se constituye la contraloría social de los consejos comunales.
Describir el contexto en el cual se diseñan e implementan políticas públicas en el caso venezolano.




Contenido del Tema:

EL PROCESO DE IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

POLÍTICAS PÚBLICAS COMO PRODUCTO DEL SISTEMA POLÍTICO

Un sistema político es la plasmación organizativa de un conjunto de interacciones estables a través de las que se ejerce la política en un contexto limitado. Este sistema viene formado por instituciones, organizaciones, comportamientos, creencias, normas, actitudes, ideales, valores y sus respectivas interacciones, que mantienen o modifican el orden del que resulta una determinada distribución de utilidades, conllevando a distintos procesos de decisión de los actores, que modifican la utilización del poder por parte del político a fin de obtener el objetivo deseado.
El término ha sido confundido con los de forma de gobierno porque alude a la estructura y funcionamiento de los poderes públicos. Una forma de gobierno o sistema de gobierno o estructura de gobierno o régimen político o modelo de gobierno es una manera de ejercitar el los distintos tipos de poder por parte de poder gobernante, y una estructura de gobierno es la forma en la que se estructura dicho poder, sin embargo un sistema político es el sistema en el que se encuentra inmerso dicho poder y en el cual ha de desenvolverse para conseguir su objetivo. De esta forma posee una connotación más dinámica y compleja pues no se refiere aisladamente a las instituciones de gobierno o al resto de actores políticos que inciden sobre ellas, sino a la interdependencia del conjunto y al proceso de toma de gobierno.
De igual manera se ha empleado en ocasiones erróneamente para referirse al concepto de forma de Estado, concepto análogo al de forma de gobierno sólo que este último no sólo comprende también poder, sino además territorio y población[1].
Easton[2] define un sistema político como aquellas interacciones por medio de las cuales se asignan autoritariamente valores a una sociedad. Para Easton dichas interacciones operan de la siguiente forma: Se genera un flujo entre inputs y outputs. Los inputs son las demandas y apoyos que el sistema recibe de la sociedad o de otros entes y los outputs son la respuesta del sistema a aquellas demandas. Esto se ha denominado circuito de retroalimentación (feedback loop) y permite a las autoridades sondear el estado del sistema y corregir errores y perturbaciones.
Para definir mejor este mecanismo de estudio de la política como sistema, Easton ha utilizado la denominación de imputs y outputs, los imputs se refieren a la gran variedad de acontecimientos y circunstancias ambientales, en tanto estos se vinculan con la persistencia del sistema político, aquí Easton se detiene un poco y aclara que para mejor entender, lo que nos interesan como imputs son los referidos a demandas y apoyo, de otra manera seria inagotable la lista de acontecimientos y circunstancias ambientales que afectan al sistema. Son pues, las demandas y apoyo indicadores claves del modo en que las influencias y circunstancias ambientales modifican y modelan el funcionamiento del sistema político.
Por su parte, los outputs, son aquellos que sirven para organizar las consecuencias resultantes, no de las acciones del ambiente, sino de la conducta de los miembros del sistema. Preocupa ver cómo funciona el sistema político, añade Easton. Aquí también aclara que los outpus importantes son los llamados, outputs políticos, que son, las decisiones y acciones de las autoridades.
Todo esto, inputs outputs, entendidos los primeros como demandas y apoyo de la sociedad, y los segundos como decisiones y acciones de las autoridades, se mueven en una especie de vía, circuito denominado por Easton feedback loop (circuito de retroalimentación). El circuito de retroalimentación, permite a las autoridades, quienes son las que dirigen un sistema político, tener una idea de cómo está la tensión en la sociedad, los inputs que la misma manda, de esta forma la autoridad podrá recibirlos, organizarlos y luego enviarlos, logrando generar los outputs. Se da pues, un flujo de inputs outputs en el sistema, van y vienen, es un movimiento constante. Las autoridades tienen que satisfacer lo inputs ya que de no hacerlo comienza a existir interferencia en el circuito, esta comienza a crear dificultades en el flujo, con lo que puede ocasionar que el sistema comience a entrar en tensión y pueda llevar al mismo a entrar en crisis. En toda esta idea está el hecho que las autoridades deben de buscar como mantener la tensión baja, procurar la menor cantidad posible de interferencia, lo que les va a permitir la persistencia del sistema y que el mismo no entre en crisis.Es en este proceso de retroalimentación, información que va y viene, demandas, apoyo, así como respuestas que se dan o se abstienen de darse, es donde aparecen las políticas públicas, que son como ya hemos señalado, los productos del sistema político[3].
El hecho de plantear la idea sistémica de Easton como forma para tratar de estudiar el complejo mundo de los fenómenos políticos, nos permite acercarnos un poco al concepto de sistema político. ¿Qué se entiende por sistema político?
El sistema político puede entenderse como un conjunto conformado por los siguientes elementos:
“En primer lugar, lo integran los elementos institucionales (a cuya expresión formalizada aquí se le denomina régimen político) que representan los poderes políticos y sus reglas de interacción par consigo mismo y para con la sociedad, pero también a las normas, escritas o consuetudinarias, que hacen referencia a las formas de tenencia de la propiedad, a su transmisión, a su enajenación y a sus constricciones. En segundo término los actores institucionalizados en que la sociedad se organiza ya sea de manera activa o pasiva, para transmitir sus demandas, influir o modificar en mayor o menor medida en las decisiones del gobierno. En tercer lugar, los valores de los individuos y los grupos sociales que componen la sociedad en cuanto a la comprensión de la actividad política se refiere, derivados tanto de elementos estrictamente culturales como de experiencias históricas. Finalmente debe señalarse que la existencia de un sistema político “de carácter nacional” se encuentra inmerso en el entramado internacional, del cual puede recibir influencias bien sea como consecuencia de la actuación de otros sistemas políticos de carácter igualmente nacional, bien como resultado de acciones del propio sistema internacional”[4]Como podemos apreciar, es una definición bastante completa y compleja que abarca una serie de ideas y elementos. Elementos tales como: “El régimen político, integrado por el estado, poderes y su entramado institucional, la Constitución Política y las leyes fundamentales reguladoras de la política, la sociedad y la economía; los actores sociales, en los que se den cabida los
[1]Molina, I. Conceptos Fundamentales de Ciencia Política, {Documento en Línea}. Universidad Autónoma de Madrid: Editorial Alianza. Disponible en: http://www.es.wikipedia.org/ {Consultado: 2008, Febrero 1}.
[2]Easton, D. Enfoques sobre teoría política, {Libro en Línea}. Amorrortu Editoresm: Disponible en: http://www.es.wikipedia.org/ {Consultado: 2008, Febrero 1}.

[3] García, O. Las políticas públicas producto del sistema político. {Tesis en Línea}. Disponible en: http://www.ciudadpolitica.com/ {Consultado: 2008, Febrero 1}.


[4] Ibid.
partidos políticos, los grupos de presión, y los movimientos sociales; la cultura política, y el escenario internacional”
Lo importante en la identificación de un sistema político es que en el, en su interior todos los elementos que lo componen se encuentran interactuando, no están de forma jerárquica, no existe ningún elemento que sobresalga o esté encima del otro. En este interactuar, una variación en una de sus partes puede llegar a afectar a la totalidad del sistema. En el mismo sistema, también se dan diferentes tipos de relaciones como las de poder, de mando, de obediencia, de satisfacción de necesidades, de legitimidad, de apoyo, eficiencia, efectividad y eficacia. Lo interesante del sistema es que siempre está en un continuo movimiento, que genera cambios y transformaciones, en algunos más que en otros. Tratar de entender estas relaciones, estos cambios y transformaciones, representa una de las tareas fundamentales de la asignatura Ciencia Política, plantearse los problemas, buscar un método adecuado para poder explicar los problemas, y brindar, más que respuestas a los mismos, ideas que nos permitan pensar de nuevo en temas que en el entramado de estas relaciones vayan surgiendo con el avance del tiempo.
Así pues, la idea de sistema político se nos presenta como algo integral, como un todo, algo que para poder analizarlo y entenderlo debemos tomar en cuenta distintos factores, componentes, y es aquí donde las políticas públicas como productos del sistema político, su análisis y estudio cobra gran importancia e impacto en el sistema ya que ellas pueden originar por un lado un clima de “tranquilidad” o de “inestabilidad”, sirven pues como un posible mecanismo de evaluación del sistema político.
Como vemos el sistema político tiene un lugar, un espacio donde se desarrolla, se desenvuelve y que muchos son los elementos que entran en juego en este desenvolvimiento. Se parte de la idea misma que el hombre necesita vivir en comunidad y regirse por reglas mínimas de convivencia, y que en esta comunidad se necesita personas que dirijan la comunidad.

Las políticas públicas. Definición
En uno de los elementos constitutivos de la noción de sistema político, encontramos lo llamado “políticas públicas”. Se encuentran en el elemento institucional, llamado régimen político. Se puede decir que las políticas públicas son las acciones de gobierno, es el gobierno en acción, que busca como dar respuestas a las diversas demandas de la sociedad, como señala Chandler y Plano, se pueden entender como uso estratégico de recursos para aliviar los problemas nacionales. Se trata pues, de la idea que plantea Easton, de extraer recursos de la sociedad para volver a colocarlos en ella.
Con el crecimiento del Estado y de las tareas que este poco a poco va asumiendo como suyas, luego que pasa del Estado gendarme, o Estado liberal, donde sus funciones básicas eran las de policía, de defensa, al Estado actual donde sus funciones son de mayor envergadura, donde el estado se va haciendo cada vez más intervencionista con lo cual va afectando el quehacer diario de los ciudadanos, ya este interviene en la economía, en la educación, en el trabajo, en la producción, en la seguridad social, entre otras materias. Surgen una cantidad mayor de demandas y necesidades que el Estado necesita hacer frente, con lo cual comienza el mismo a captar grandes cantidades de dineros( en su mayoría originado de los impuesto) por parte de los ciudadanos, y los regresa a ellos en forma de programas y servicios que van en beneficio de los propios ciudadanos. Es así como a través de estos programas y servicios sociales surgen las políticas públicas, de allí su importancia de estudio a través de formas sistémicas y analíticas.


Políticas públicas y políticas sociales
Relacionadas con la provisión de servicios sociales, las políticas sociales abarcan una extensa gama de programas sociales, como políticas de salud, seguridad social, vivienda, educación u ocio. Hoy su objetivo es la búsqueda del bienestar y la mejoría de las condiciones materiales de vida de la población.

La concepción que sobre política social maneja el actual gobierno está fundamentalmente expresada en el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación (PDES). Mas específicamente, en su capítulo titulado «Equilibrio Social» se establece la importancia y la necesidad de fortalecer la participación social y de generar poder ciudadano en los espacios públicos de decisión, a partir del desarrollo de redes sociales, entendidas como instrumentos para la defensa y reivindicación del conjunto de los derechos universales y equitativos .

El concepto de «equilibrio social» se afinca en la exigencia de lograr un balance adecuado entre el interés individual y el interés social, especialmente en lo relativo a la exclusión y marginalización de los más débiles, y procurar un vínculo nacional mejor y justo en la distribución social de la riqueza y el ingreso nacional generado, de tal forma que el modelo resultante sea incluyente en la atención de las necesidades de la población. A su vez, la solución pacífica de los conflictos de intereses se centrará en el respeto al derecho de los ciudadanos, frente a una gestión pública que deberá ser la expresión del consenso como base de la legitimidad del Estado. El objetivo del equilibrio social es alcanzar la justicia social, y sus principios orientadores son la universalidad y equidad de los derechos, mejorar la distribución del ingreso y riqueza, la participación ciudadana y la corresponsabilidad.

Propone abandonar las políticas de combate a la pobreza o la protección de grupos vulnerables, y propone en cambio fortalecer los espacios públicos por y para el interés colectivo.
Los objetivos estratégicos establecidos por el PDES para alcanzar la equidad social son básicamente tres:

• Universalización y equidad de los derechos sociales: garantizar el acceso a la educación, la prosecución de los estudios, la extensión de la cobertura, llevar adelante acciones dirigidas a la articulación del sistema educativo con el sistema de promoción de bienes y servicios, atención a los no escolarizados, y erradicación del analfabetismo; garantizar el derecho a la salud, promoverla privilegiando la calidad de vida y la superación de las iniquidades, crear un sistema público nacional de salud; desarrollar un sistema de seguridad social que rompa los esquemas laboristas, con pensiones universales y solidarias; consolidar un sistema nacional de vivienda; garantizar niveles de seguridad ciudadana y jurídica, enfrentar los actuales índices de criminalidad; acceso pleno a la cultura, fortalecer el deporte, información veraz y oportuna; recreación, y el pleno disfrute de un ambiente sano, entre otros.

• Reducción de las brechas de riqueza: fortalecer la economía social, democratizar la propiedad de la tierra, generar empleo productivo, reestructurar el régimen de remuneraciones en el sentido de vincular la remuneración a los resultados económicos y a la rentabilidad de las empresas.

• La apropiación de lo público como espacio de interés colectivo y construcción ciudadana: incentivar el desarrollo de redes sociales, organizaciones de base, estimular la sociedad controladora de lo público, fomentar la corresponsabilidad ciudadana.

En síntesis, se plantea el desarrollo de una economía social entendida como la democratización del capital y la expansión de actividades productivas desarrolladas por los sectores socialmente más frágiles; escenario en el cual el Estado debe intervenir con políticas públicas que faciliten el acceso a los recursos financieros, físicos y técnicos, y que promuevan nuevas formas para fortalecer la economía social, como serían la democratización de la propiedad de la tierra, generación de empleo productivo, reestructuración del régimen de remuneraciones en el sentido de vincularlas a los resultados económicos y a la rentabilidad de las empresas con formas de propiedad distintas (microempresas, empresas comunitarias, campesinas y cooperativas). Se integra así el conjunto de la legitimidad de la democracia, la estabilidad política y la eficiencia económica. Finalmente se expresa la necesidad de darle atención especial a la población en pobreza extrema.

Política Pública inclusiva
Se entiende como Política Pública inclusiva aquellas políticas y acciones públicas (en lo social, económico y ambiental) cuyo diseño, ejecución y evaluación considera sus impactos en el tejido social, y favorece la potenciación de las capacidades de las personas y la cohesión social, especialmente procurando la incorporación de los colectivos o grupos en riesgo social o aquellos de mayor vulnerabilidad (promoción de la ciudadanía activa).

Política Pública con enfoque de derechos
Las políticas públicas con enfoques de derechos se refieren a aquellas que garantizan derechos sociales, y más específicamente:
Hacen un pleno reconocimiento social, político y jurídico de la diversidad, la igualdad social (igualdad y libertad), cultural (género, ciclo de vida, etnicidad).
Ofrecen garantías jurídicas e institucionales de modo permanente del reconocimiento de los derechos civiles, políticos y sociales de todas las personas sin excepción.
Operan como instrumento para garantizar el acceso a servicios públicos, a las capacidades y a la igualdad de oportunidades (propiedad, empleo, servicios e ingresos dignos).



IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Han existido dos modelos que han tratado de dar respuesta a la interrogante de cómo se implementan y analizan políticas públicas. Por un lado encontramos el modelo racional de H. Simón. Este modelo plantea tres momentos, el primero, consiste en recoger información e investigar de forma sistemática con el objeto de identificar los problemas presentes o posibles. Como segundo momento, se refiere a definir todas las alternativas posibles para enfrentar cada problema. En tercer lugar, se trata de hacer un análisis omnicomprensivo de todas las posibilidades alternativas y de sus consecuencias.
Este modelo presenta las siguientes críticas: El hecho mismo que el autor reconoce que su modelo a nivel de aplicación práctica, raramente el proceso de decisión se produce de manera tan lógica, racional y claramente orientada. Otra crítica a este modelo es la idea de que todo proceso de elaboración parte de cero, que toda elaboración de una política pública parte de su raíz, lo cual es un error ya que en la actualidad vemos como no existe prácticamente una política que parta de cero, casi todas en su inmensa mayoría son políticas que han sido planteadas con anterioridad por autoridades que han antecedido a quien ahora las retoma. Con todo esto estaríamos planteando un poco la idea del incrementalismo, el otro modelo que ha sido planteado en la elaboración de las políticas públicasEl modelo incremental, planteado por Ch. Lindblom, es un modelo que pretende resolver algunos problemas que presenta el modelo anterior como las limitaciones humanas, el enorme coste del análisis bajo este modelo (el racional), la inexistencia de métodos de previsión y de evaluación satisfactoria, y el conflicto de intereses, frente a todo esto, el modelo incrementalista, parte del hecho que en la práctica, la elaboración de las políticas tiene como punto de partida la situación existente anteriormente, este plantea sólo pequeños cambios o modificaciones de manera incremental. Este modelo presenta críticas. Por un lado, Etzioni (1967) señala como objeción principal la falta absoluta de criterios que guíen el proceso en el. Es decir las direcciones básicas del proceso. Por otro lado aparece la idea de que el gradualismo del modelo incremental no parece permitir el planteamiento de innovaciones básicas. Y por otro lado el proceso de ajuste mutuo favorece a los actores mejor organizados y con más recursos de poder última, ha llevado a Lindblom a reconocer que la desigual distribución del poder no permite que el proceso de ajuste mutuo desempeñe la función que inicialmente pensaba.En la actualidad, existe sin embargo acuerdo bastante general que acepta el modelo incremental como descripción genérica del proceso de elaboración de las políticas públicas.
Fases del proceso de implementación de políticas públicas
El punto de partida para el análisis lo constituye la idea del esquema “cíclico”. Este enfoque o idea, intenta según afirma Pallares, “analizar los factores que inciden en el desarrollo de una política a través de los diferentes estadios de su “proceso vital”, es decir desde el inicio de su elaboración hasta su terminación o reciclaje”. De esta forma vemos como Lasswell(1956 y 1971) en su esquema de “ciclo vital”, ha sido el punto de referencia a esta idea. De nuevo la idea Eastoniana de Sistema político juega un papel muy importante a la hora de analizar el “ciclo”, ya que la misma sirve de complemento.
Así pues nos encontramos que a la hora de analizar un esquema cíclico no se debe plantear como algo estricto y rígido de cómo debe elaborarse una política, sino “como una sistematización que permita plantarse las cuestiones con posibilidades de anticipación y previsión. Una política se redefine continuamente en su proceso de aplicación y puede estar sujeta a cambios en función de su rendimiento, pero si no se han previsto mecanismos para su evaluación y cambio, este será más difícil y se hará con menor capacidad de orientación”
Una vez explica la idea del ciclo y su vinculación con la idea del sistema político, nos toca abordar las distintas etapas por las cuales a traviesa una política pública. Hogwood y Gunn(1984), tomando como punto de partida del esquema de Lasswell, distinguen nueve fases en el proceso vital de las políticas públicas, las cuales Pallares sintetiza como los tres grandes momentos del proceso. “La formulación de las políticas, la implementación o su proceso de aplicación práctica y la evaluación de su rendimiento.”
1. La Formulación de las Políticas Públicas:
La formulación está compuesta a su vez de cinco etapas o pasos: A) Establecimiento de la agenda política. B) La definición de los problemas. C) La previsión. D) Establecimiento de objetivos. E) La selección de la opción.

a) El establecimiento de la Agenda política:
No todas las demandas que produce la sociedad logran penetrar en el régimen político, ni mucho menos pasan a ser políticas públicas. Sólo aquellas que por algunas circunstancias, motivos, momentos, razones, logran ser problemáticas ahora o potencialmente, y se plantea la necesidad de actuar sobre ellas, de realizar, crear una política frente a ellas. Para esto se requiere recepcionar las demandas, captar información, sea esto por medio de mecanismos institucionales o informales. En este proceso se utilizan diversos procedimientos técnicos, así como diversas fuentes.
Aquí cabe preguntarnos, ¿por qué cierto tipos de demandas son los que logran penetrar al régimen político y se convierten en políticas públicas, por qué unas entran a la agenda y otras no?. La respuesta no es sencilla y no está todavía clara, pero en su mayoría los expertos en la materia han coincidido en que se debe a la idea de distribución del poder en la sociedad, así como existen estudios empíricos que tratan de agregar otro elementos como las cosas de crisis o amenazas, cuestiones que tengan componentes emotivos, de interés humano, si afectan aun amplio número de personas, si tienen que ver con el poder y la legitimidad en la sociedad. En fin, “las agendas políticas son más el resultado de la movilización de demandas y presiones que d un proceso racional de evaluación de necesidades, valores y objetivos”.

b) La definición de los problemas:
Una vez establecida la agenda política, debemos de definir los problemas, no basta el hecho de haberlos identificado sino que es necesario tener mayor conocimiento de ellos.
Tenemos que saber cuáles son sus componentes, así como sus probables causas y consecuencias que se derivan de ellos. Esta etapa es muy importante en el proceso de las política públicas, ya que mucho de los fracasos de las mismas es que no fueron desde su inicio bien definidas.

c) La previsión:
La idea de que toda política pública tiene una vocación de futuro, de que se hace para dar respuesta a una cuestión actual para que se mejore en el futuro, o simplemente algo que todavía no se presenta y se prevé que en futuro podrá presentarse. Es toda esta idea de lo actual, presente o ahora y lo potencialmente. Las dificultades y los altos grados de incertidumbre de las técnicas de previsión representan uno de los argumentos en defensa del modelo incrementalista.

d) Establecimiento de objetivos:Determinar los objetivos para la elaboración de políticas actuales o de futuro representan una de las orientaciones básicas para la configuración de la política. Se trata de establecer características genéricas del futuro deseado en un ámbito determinado. Por supuesto que conseguir estos objetivos deseados va a estar en dependencia de muchos factores que a lo largo del desarrollo de la política puesta en marcha se van a dar. Ej. El clima político interno y externo, el aspecto económico, el entorno internacional, entre otros.

e) Selección de la opción:

Esta es la última fase del proceso de elaboración de las políticas públicas, la cual se inicia una vez que se tenga definido los objetivos. Se trata pues de seleccionar la opción concreta. De esta forma, como señala Pallares, “una opción es seleccionada mediante los procedimientos de decisión y, a través de su desarrollo gubernamental, entra en la fase de aplicación práctica: la implementación”.


2. La Implementación de las Políticas Públicas:

El concepto de la implementación es introducido por Wildavsky y Pressman(1973). La mayoría de los autores en materia de implementación coinciden que no existe una separación radical entre la formulación y esta. Es difícil determinar donde acaba la formulación y empieza la implementación, esto se debe por un lado al hecho mismo como señala Pallares, de “la dificultad de definir qué es una política”. Barret y Fudge (1981) consideran la implementación “como un continum de elaboración y acción en el cual tiene lugar un proceso negociador entre aquellos que quieren llevar la política a la práctica y aquellos de los que depende la acción”. El régimen político es el encargado el responsable de la implementación de las políticas públicas.

3. La Evaluación y la Continuidad o Cambio:

La evaluación de las políticas públicas debe hacerse con “referencia a los objetivos establecidos, pero sobre la base fundamental de los resultados alcanzados, tanto en los aspectos previstos como en los no previstos. Consiste la evaluación, en el proceso necesario para medir el grado en el que están alcanzando las finalidades deseadas y sugerir los cambios que puedan situar las realizaciones de la política más en la línea de espera”, Pallares. Es decir, la política que se ha puesto en marcha está resultando o no, sirve o no, qué es lo bueno de ella y dónde tenemos que cambiarla. ¿Es la misma coherente con los fines planteados o se tiene que modificar?. ¿Es eficaz o no? .


Contexto de las políticas públicas en Venezuela

Constitución de la República Bolivariana de Venezuela

En principio, se define al Estado como democrático y social de Derecho que propugna la preeminencia de los derechos humanos en su ordenamiento jurídico, y sus acción para lograr una vida en libertad, igualdad, solidaridad, justicia y democracia con responsabilidad social. El mandato constitucional nos indica que debemos conducir al país a la maximización del bienestar colectivo, que se exprese en la ampliación de la democracia, crecientes fuentes de trabajo, mayor seguridad social, mayor calidad de vida para los habitantes y mayor soberanía del país

Estas orientaciones, contenidas en la Constitución, incluye un mandato para que el Estado, conjuntamente con la iniciativa privada, provea los mecanismos e instrumentos de acción necesarios para que la dinámica del país conduzca al logro de los fines esenciales.

El mandato planteado esta vinculado con un modelo productivo diversificado, competitivo, abierto, hacia los mercados internacionales, con iniciativa privada, y presencia del Estado en industrias estratégicas.

Asimismo, con la Constitución del año 1999 se propone una reactivación productiva, creación de planes para aligerar la pobreza creciente en el país, con mayor participación ciudadana e intervención de la comunidad en los planes de inversión del Estado.

De manera que, en este nuevo texto constitucional se puede observar que se incluye un modelo incluyente de la sociedad en atención a las necesidades de la población, a través de la implementación de una desconcentración y descentralización de la toma de decisiones para llevar la dinámica de cambio a todo el territorio nacional.


Plan de desarrollo económico y social de la nación 2001-2007:

Este modelo fundamenta su evolución en el equilibrio de las fuerzas y factores que intervienen en la multidimensionalidad del desarrollo nacional. En este contexto, el quehacer productivo diversificado y sustentable por su eficiencia y eficacia, será capaz de garantizar la generalización de los beneficios económicos como formula de equidad en el acceso al bienestar para toda la población.

El perfil social del concepto de equilibrio se afinca en la exigencia histórica de balancear adecuadamente el interés individual y el interés social, especialmente la exclusión y la marginalización de los mas débiles y procurar un mejor vinculo racional y justo en la distribución social de la riqueza y el ingreso nacional generado, de tal forma que el modelo será incluyente en la atención de las necesidades de la población. A su vez, la solución pacifica y civilizada de los conflictos de intereses se centrara en el respeto a los derechos de los ciudadanos, frente a una gestión pública que deberá ser la expresión del consenso como base de la legitimidad del Estado. Por otra parte, la motivación al logro y la disposición productiva de todos los agentes sociales del cambio será alcanzada por una sociedad que exigirá una participación corresponsable y democrática de todos los sectores, en todos los ámbitos y en cada momento del porvenir.

Esta acción compartida y simultanea de toda la sociedad se manifestara en la desconcentración y descentralización de la toma de decisiones para llevar la dinámica del cambio a toda la nación y todo el territorio.

Finalmente, como síntesis de la noción de soberanía y autodeterminación, la expresión externa de este desarrollo, exige que se promueva un entorno exógeno multipolar que garantice en la relación internacional la neutralización de las tendencias hegemónicas y desequilibradas del pasado.

El Plan consiste en organizar cinco grandes dimensiones o equilibrios en la sociedad venezolana desde el punto de vista social, económico, político, territorial e internacional. Todos los cinco equilibrios se fundamentan en la participación protagónica corresponsable de todo el pueblo venezolano y que se definen a continuación:

1. Equilibrio económico: modelo productivo auto sustentable, diversificado y competitivo en un contexto de estabilidad macro-económica.

2. Equilibrio social: Desarrollo humano mediante ampliación de opciones y ofrecimiento de mayores y mejores oportunidades de educación, salud, empleo, ingresos, organización social y seguridad ciudadana.
3. Equilibrio político: establecer un estado democrático de derecho y de justicia, que garantice libertad, igualdad, justicia, solidaridad, democracia y responsabilidad social.

4. Equilibrio territorial: Modificación del patrón de doblamiento, producción, inversión, distribución y recaudación para desconcentración del país.

5. Equilibrio Internacional: Privilegiar el fortalecimiento de un modelo relacional que permita la participación flexible y simétrica de la comunidad de naciones.

Cabe destacar, que este Plan pretende crear un nuevo modelo de desarrollo, diversificado y sustentable por su eficacia y eficiencia para generalizar a la población beneficios con equidad, e incluyente en la atención de las necesidades de la población.


Plan de desarrollo económico y social de la nación 2007-2013:

Actualmente, el Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2007 – 2013 se encuentra en desarrollo, no obstante, en los lineamientos para la elaboración del Plan Operativo Anual Nacional y los Planes Operativos Anuales Institucionales correspondientes al ejercicio fiscal 2008, se determinaron siete líneas de acción a desarrollar de conformidad con el enfoque estratégico planteado en el Diseño de las Líneas Generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2007 – 2013, a saber:

• Desarrollo de la Nueva Ética Social: Refundación de la nación en base a la fusión de valores y principios humanistas del socialismo e ideal bolivariano.
• Construcción de la Suprema Felicidad Social: Construcción de estructura social incluyente, productivo, humanista y endógeno.
• Profundización de la Democracia Protagónica Revolucionaria: Consolidación de la organización social como fuerza colectiva, reforzando su independencia, libertad y poder.
• Establecimiento de un Modelo Productivo Socialista: Eliminación de división social, de su estructura jerárquica y de la disyuntiva entre satisfacción de necesidades humanas y la producción de riqueza subordinada a la reproducción del capital.
• Construcción de una Nueva Geopolítica Nacional: Modificación de la estructura socio-territorial para articular el modelo productivo a través del desarrollo territorial desconcentrado y en un ambiente sustentable.
• Convertir a Venezuela en una Potencia Energética Mundial: Estrategia que combina el uso soberano del recurso con la integración regional y mundial.
• Avanzar hacia la nueva etapa en la Geopolítica Internacional: Construcción de un mundo multipolar a través de la creación de polos de poder que representen el quiebre de la hegemonía unipolar en la búsqueda de justicia social, solidaridad y garantías de paz.



DINAMICA DE LA RELACION ENTRE LOS ACTORES


LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

A la luz del nuevo escenario jurídico- político venezolano, muchos son los retos que debe enfrentar el sector de las organizaciones, en la rearticulación de las relaciones con el Estado, este modelo busca la transformación del mismo a través de nuevos sentidos, en donde se le otorga un atributo esencial al poder soberano, en relación al ejercicio de la participación ciudadana que se encuentra en un proceso de crecimiento y consolidación ya que representa un actor válido que requiere estar inserto en los procesos de desarrollo.

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, consagra un nuevo modelo en la relación Estado-Sociedad, propugnando la participación de los ciudadanos más allá del aspecto político, admitiéndola también en el área económica y social, expresada en la formación, ejecución, evaluación y control de la acción gubernamental.

En este contexto, se aprueba el 15 de diciembre de 1999, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que acoge en su texto, varias disposiciones que contemplan la tesis de la soberanía popular, consagrando que ésta reside intransferiblemente en el pueblo, en los ciudadanos, que siendo titulares de este derecho fortalecen las Instituciones que legitiman al sistema político.

A partir de este principio de soberanía popular, se desprenden una gama de derechos que fortalecen la tesis de la participación ciudadana en nuestro ordenamiento jurídico. Así se tiene, que el Preámbulo de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece: "... El pueblo de Venezuela, en ejercicio de sus poderes creadores e invocando la protección de Dios, el ejemplo histórico de nuestro Libertador Simón Bolívar y el heroísmo y sacrificio de nuestros antepasados aborígenes y de los precursores y forjadores de una patria libre y soberana; con el fin supremo de refundar la República para establecer una sociedad democrática, participativa y protagónica..."

En principio el artículo 6 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela define al Gobierno de la siguiente manera:

El gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y de las entidades políticas que la componen es y será siempre democrático, participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables. (Negrillas y cursivas nuestras)

A este respecto, se pueden seguir citando ejemplos de la intención del Gobierno Nacional en incluir el principio de participación en todos los ámbitos del país; no obstante, lo importante es que no solo fue incluido como principio sino que el mismo fue reconocido en nuestra Carta Magna como derecho o deber fundamental de los integrantes de la sociedad, de allí que citemos a continuación una muestra de algunos artículos en los que se puede evidenciar dicha afirmación:

Artículo 55.
“Toda persona tiene derecho a la protección por parte del Estado a través de los órganos de seguridad ciudadana (…)
La participación de los ciudadanos y ciudadanas en los programas destinados a la prevención, seguridad ciudadana y administración de emergencias será regulada por una ley especial.(...)” (Negrillas y cursivas nuestras)

Artículo 62.
“Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas.(…) Es obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica”. (Negrillas y cursivas nuestras)

Artículo 63.
“El sufragio es un derecho. Se ejercerá mediante votaciones libres, universales, directas y secretas”. (Negrillas y cursivas nuestras)

Artículo 66.
“Los electores y electoras tienen derecho a que sus representantes rindan cuentas públicas, transparentes y periódicas sobre su gestión, de acuerdo con el programa presentado”. (Negrillas y cursivas nuestras)


Artículo 67.
“Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de asociarse con fines políticos, mediante métodos democráticos de organización, funcionamiento y dirección. (...)
Los ciudadanos y ciudadanas, por iniciativa propia, y las asociaciones con fines políticos, tienen derecho a concurrir a los procesos electorales postulando candidatos o candidatas”.

Artículo 132.
“Toda persona tiene el deber de cumplir sus responsabilidades sociales y participar solidariamente en la vida política, civil y comunitaria del país, promoviendo y defendiendo los derechos humanos como fundamento de la convivencia democrática y de la paz social”.

La participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica.

En este sentido, el Artículo 350 eiusdem, establece:
“El pueblo de Venezuela, fiel a su tradición republicana, a su lucha por la independencia, la paz y la libertad, desconocerá cualquier régimen, legislación o autoridad que contraríe los valores, principios y garantías democráticos o menoscabe los derechos humanos”. (Negrillas y cursivas nuestras)

Siguiendo la directriz del modelo participativo de Gobierno implementado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela del año 1999, se pueden evidenciar distintas normas contenidas en este texto legal relativas a la participación ciudadana en sus distintas facetas.

A titulo ilustrativo, se consagra entre los principios que rigen al Distrito Capital, el carácter democrático y participativo de su gobierno (Artículo 18). De igual manera, se reconoce el derecho de de los trabajadores y trabajadoras para desarrollar asociaciones de carácter social y participativo (Artículo 118). Asimismo, este texto constitucional consagra que la Administración Pública se fundamenta, entre otros, en el principio de participación (Artículo 141).


Las Políticas Públicas sobre la Participación Ciudadana en el Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001 - 2007.

Según lo previsto en el marco legal que sustenta la planificación en Venezuela, la participación ciudadana es indispensable; para ello la constitución ha establecido un conjunto de mecanismos que a su vez están normados por leyes especiales y que hacen posible encauzar la participación hacia la toma de decisiones. Estas instancias de participación para la planificación y la toma de decisiones son los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas y los Consejos Locales de Planificación Pública. Además de estas instancias, de carácter constitucional, se han venido dando experiencias de participación en procesos de planificación y formulación presupuestaria cuyos aportes es conveniente analizar.

A partir del año 1999, el Ejecutivo Nacional asume la planificación como alta política de Estado, creando el Ministerio de Planificación y Desarrollo. Posteriormente, se promulga en el año 2001, el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de Planificación (Decreto 1.528), que tiene por objeto establecer las bases y lineamientos para la construcción viable, el perfeccionamiento y la organización de la planificación en los diferentes niveles territoriales de gobierno, así como el fortalecimiento de los mecanismos de consulta y participación democrática en la misma.

En Venezuela, después de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela del año 1999, el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001 – 2007 es el más importante documento que guían la gestión pública, el cual es de imperativo cumplimiento para todas las instancias de la administración pública, así como para todos los entes y empresas del Estado.

El papel asignado a la participación ciudadana en cada uno de los equilibrios del Plan Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001 – 2007 se resume en la siguiente tabla.

EQUILIBRIO
ECONÓMICO
Contribuir al desarrollo endógeno produciendo para lograr crecimiento económico autosustentable, con diversificación productiva y calidad competitiva a nivel internacional. Se trata de fortalecer la economía no petrolera a partir del ingreso fiscal petrolero.
EQUILIBRIO
SOCIAL
Servir como medio para extender la democracia a la esfera del mercado y la economía, y profundizar el desarrollo humano mediante la ampliación de las opciones de las personas, con mayores y mejores oportunidades efectivas de educación, salud, empleo, ingresos, organización social y seguridad ciudadana.
Instrumento para superar las profundas desigualdades sociales y conseguir la equidad y justicia social.
EQUILIBRIO
POLÍTICO
Facilitar la participación corresponsable de los ciudadanos y
contribuir a establecer la democracia participativa y protagónica.
EQUILIBRIO
TERRITORIAL Participar en proyectos orientados a modificar el patrón de poblamiento y ocupación del territorio, producción, inversión, distribución y recaudación, lo cual se estima viable a mediano y largo plazo.
EQUILIBRIO
INTERNACIONAL Apoyar proyectos de integración latinoamericana y caribeña hacia una comunidad de naciones.


Las Políticas Públicas sobre la Participación Ciudadana en el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2007 – 2013

En los lineamientos para la elaboración del Plan Operativo Anual Nacional y los Planes Operativos Anuales Institucionales correspondientes al ejercicio fiscal 2008, se hace referencia nuevamente al concepto de participación ciudadana, y ahora con más fuerza que en el Plan del 2001-2007, ya que se determinaron siete líneas de acción a desarrollar de conformidad con el enfoque estratégico planteado en el Diseño de las Líneas Generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2007 – 2013, a saber:

• Desarrollo de la Nueva Ética Social
• Construcción de la Suprema Felicidad Social
• Profundización de la Democracia Protagónica Revolucionaria
• Establecimiento de un Modelo Productivo Socialista
• Construcción de una Nueva Geopolítica Nacional
• Convertir a Venezuela en una Potencia Energética Mundial
• Avanzar hacia la nueva etapa en la Geopolítica Internacional

En las líneas de acción expuestas, forma parte de los proyectos prioritarios a desarrollar por el Gobierno Nacional los que fomenten la capacidad de información y de toma de decisiones de los ciudadanos y ciudadanas, ampliando los espacios para la participación y práctica de la Democracia. En consecuencia, la Profundización de la Democracia Protagónica Revolucionaria, se refiere a la participación y organización de las comunidades, desarrollo de la contraloría social, y la construcción de una nueva ética del servidor público, en el que va a tener mucha influencia la experiencia de las comunidades organizadas, la democratización de la información y del conocimiento, acompañado del fortalecimiento de los medios de comunicación alternativos y el combate de la corrupción; todo ellos a los fines de garantizar el principio constitucional que establece que la soberanía reside en el pueblo.

Visto lo anterior, el PROYECTO DE LEY ORGÁNICA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y PODER POPULAR, que actualmente se encuentra en primera discusión en la Asamblea Nacional, tenga como objeto regular las actuaciones y mecanismos directos de participación ciudadana que se encuentran consagrados por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.


PLANIFICACIÓN Y CONTROL DE LA GESTIÓN PÚBLICA
En el Título I, Principios Fundamentales, párrafo 8, de la exposición de motivos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), se establece:

"En cuanto a la estructura del Estado venezolano, el diseño constitucional consagra un Estado Federal que se define como descentralizado, para así expresar la voluntad de transformar el anterior Estado centralizado en un verdadero modelo federal con las especificidades que requiere nuestra realidad. En todo caso, el régimen federal venezolano se regirá por los principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad que son característicos de un modelo federal cooperativo, en el que las comunidades y autoridades de los distintos niveles político territoriales participan en la formación de las políticas públicas comunes a la Nación, integrándose en una esfera de gobierno compartida para el ejercicio de las competencias en que concurren. De esta manera, la acción de gobierno de los municipios, de los estados y del Poder Nacional se armoniza y coordina, para garantizar los fines del Estado venezolano al servicio de la sociedad“ (Negrillas y cursivas nuestras).

En esta exposición de motivos, se expresó la voluntad de transformar el "anterior Estado centralizado" en "un Estado Federal que se define como descentralizado". Así, se diseñaron a nivel constitucional las dimensiones de planificación y control de lo público; esto, en un clima de urgencia constituyente que integró el concepto de participación, con el de gobierno, gestando la mezcla de dos metales decisivos para el "proceso del cambio revolucionario", lo que se calificó en la misma exposición de motivos como "una esfera de gobierno compartido", lo que se observa que ha sido interpretado como una especie de "cogobierno".

Cabe destacar, que en esta exposición de motivos, se puede evidenciar una integración del compuesto de gobierno con el de participación, al señalar que:
"(...) las comunidades y autoridades de los distintos niveles político territoriales participan en la formación de las políticas públicas comunes a la Nación, integrándose en una esfera de gobierno compartida para el ejercicio de las competencias en que concurren”. (Negrillas y Cursivas nuestras)

Ciertamente, la gestión de bienes y servicios públicos puede materializarse de diversas formas o modalidades, pero en general y a grandes rasgos, puede entenderse, que los servicios se prestan, a través de los órganos que componen la administración pública (centralizada o descentralizada). De tal forma que cuando se habla de "participar" en la gestión, tendrá que determinarse la ubicación y el área de influencia del actor: en cuanto realiza la actividad como ejecutor (gobernante) o como agente de control de la gestión (gobernable o administrado).

Grosso modo, los servicios públicos pueden ser prestados de forma directa o indirecta (a través de particulares que sin formar parte de la administración pública explotan bienes o servicios, es el caso de los concesionarios en los servicios de carácter comercial). Sin embargo, existen otros servicios, que por su naturaleza no son concedibles, y que desde la posición de la administración deben ser prestados, en este caso de forma directa. Se resalta que en ambos casos, la responsabilidad frente al administrado (el gobernable) se mantiene en la administración; razón por la cual, ejerce entre otras la potestad de control, vigilancia y fiscalización.

Ahora bien, en cuanto a los modos o formas de prestación de los servicios públicos es relevante destacar el hecho de que toda descentralización, por principio, significa la constitución de más administración pública (en este caso descentralizada), incluso la que se indica en el artículo 184 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999) y que fue desarrollada en los artículos 280 al 284 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2005), al señalar, respecto a la "descentralización comunitaria" lo siguiente:

"La ley creará mecanismos abiertos y flexibles para que los Estados y _los Municipios descentralicen y transfieran a las comunidades y grupos vecinales organizados los servicios que éstos gestionen previa demostración de su capacidad para prestarlos... " (Cursivas nuestras)

La descentralización es la clave de todo el proceso de participación en la gestión pública, ya que constituye el medio por excelencia para que el Estado desempeñe de forma eficiente las nuevas funciones que le corresponden, permitiendo equilibrar la mayor injerencia que normalmente tienen en las decisiones públicas las élites políticas y económicas, mediante una mayor participación de las organizaciones de los sectores sociales, así mismo realiza una distribución de competencias y de recursos, entre el gobierno nacional, estadal y municipal.

En este orden de ideas, para hablar de un sistema democrático y participativo, la asignación de roles no puede sortearse, sino que es imprescindible la separación entre el Gobierno y la Participación. En efecto, GOBERNAR significa en sentido amplio administrar, direccionar y gestionar lo público, en otras palabras, el Gobierno decide políticamente los objetivos públicos, y es a éste a quien le corresponde la dirección política de la Administración, por lo que al compararlo con la noción de PARTICIPAR, nos encontramos en presencia de dos conceptos opuestos en cuanto a contenido.

A este respecto, en la realidad se ha observado que en la descentralización comunitaria no operan eficientemente las dimensiones del control, ya que, quien gestiona un servicio se anula en el sistema gobernable, al formar parte del sistema de gobierno, de manera que es sujeto de control y no podrá controlar de forma imparcial y objetiva. Por otra parte, la proliferación e indeterminación de los responsables dispersa la aplicación del control y pone en riesgo el resguardo eficiente del patrimonio público. De hecho, si a los órganos de control externo se les dificulta el examen de las cuentas de quienes son responsables directos del patrimonio público, con más razón a las propias comunidades en la supervisión de las cuentas de la gestión comunitaria, las cuales en su mayoría no posee mecanismos de controles internos.


La planificación municipal en el marco del Sistema Nacional de Planificación

A los fines de fortalecer la descentralización se plantea como elemento básico la participación ciudadana dentro de nuestro sistema político, en este sentido, se observa como el marco constitucional crea mecanismos abiertos y flexibles para que los Estados y Municipios descentralicen y transfieran a las comunidades y grupos vecinales organizados los servicios que éstos gestionen previa demostración de su capacidad para prestarlos, promoviendo entre otros la participación en la gestión de servicios y en la formulación, ejecución, evaluación y control de propuestas de inversión, tal como lo contempla el artículo 184, numeral 1 y 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela , que se transcribe a continuación:

Artículo 184. La ley creará mecanismos abiertos y flexibles para que los Estados y los Municipios descentralicen y transfieran a las comunidades y grupos vecinales organizados los servicios que éstos gestionen previa demostración de su capacidad para prestarlos, promoviendo:
1. la transferencia de servicios en materia de salud, educación vivienda, deporte, cultura, programas sociales, ambiente, mantenimiento de áreas industriales, mantenimiento y conservación de áreas urbanas, prevención y protección vecinal, construcción de obras y prestación de servicios públicos. A tal efecto, podrán establecer convenios cuyos contenidos estarán orientados por los principios de interdependencia, coordinación, cooperación y corresponsabilidad
2. La participación de las comunidades y de ciudadanos o ciudadanas, a través de las asociaciones vecinales y organizaciones no gubernamentales, en la formulación de propuestas de inversión ante las autoridades estadales y municipales encargadas de la elaboración de los respectivos planes de inversión, así como en la ejecución, evaluación y control de obras, programas sociales y servicios públicos en su jurisdicción(…)” (Cursivas nuestras)

En este sentido, se plantea una nueva estructura del poder público, flexible a la participación ciudadana en los distintos niveles de gobierno, (estadal y municipal), planteando taxativamente la participación en la formulación de políticas públicas y la potencialidad democrática de la participación de las organizaciones de vecinos y organizaciones no gubernamentales en la formulación de propuestas de inversión ante sus respectivas autoridades, así como también en la ejecución y evaluación de políticas públicas y la participación en los procesos económicos estimulando expresiones de la economía social, tales como cooperativas, cajas de ahorro, mutuales y formas asociativas (Artículo 184, numeral 3 ejusdem).

El planteamiento teórico del Sistema Nacional de Planificación comprende la articulación de un conjunto sistemático de planes de distinto tipo y alcance (nacionales, institucionales, sectoriales, operativos) y de una red de instancias estatales y públicas nacionales, regionales, estadales y municipales responsables de elaborar e impulsar la actividad de planificación; de acuerdo a los mandatos establecidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el resto del marco legal; tales como el Consejo Federal de Gobierno (artículo 185 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela); los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas (artículo 166 eiusdem) y los Consejos Locales de Planificación Pública (artículo 182 eiusdem).

Más aún, en materia de planificación y desarrollo regional estadal y municipal, el sistema suponía los planes regionales de desarrollo; a cargo de los organismos regionales de desarrollo (artículo 23 de la Ley Orgánica de Planificación), los planes estadales de desarrollo a cargo del gobernador de la entidad federal (artículo 24 eiusdem) y bajo la coordinación de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas (artículo 25 eiusdem) y, los planes municipales de desarrollo bajo responsabilidad del alcalde de cada municipio, como máxima autoridad civil (artículo 26 eiusdem) y bajo la coordinación del respectivo Consejo Local de Planificación Pública (artículo 27 eiusdem).

En este contexto, los municipios constituyen la base territorial para la organización de la República; gozan de autonomía y personalidad jurídica. La autonomía municipal comprende: la elección de sus autoridades, la gestión de sus competencias y la creación y recaudación de sus ingresos. Los principios constitucionales de la participación en la formación, gestión y control de la gestión pública determinan cualidades y procesos de inclusión ciudadana al Poder Público Municipal.

Las competencias municipales están determinadas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal; entre otros referentes legales. La organización del Poder Público Municipal contemplada en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, se ejerce a través de cuatro funciones:
1) La función ejecutiva, realizada por el alcalde, responsable del gobierno y la administración, la cual debe desarrollarse con la participación (de manera vinculante o no) de la opinión popular en la formación y ejecución de programas públicos;
2) La función legislativa (deliberante) correspondiente al Concejo Municipal. La función deliberante del Poder Municipal se encuentra obligada a propiciar la implementación de mecanismos de consulta pública y de recepción de las iniciativas legislativas, a las cuales tienen derecho las comunidades organizadas de cada entidad local;
3) La función del control fiscal; cuya responsabilidad es de la Contraloría Municipal. Los contralores municipales están obligadas legalmente a atender las denuncias ciudadanas. Las organizaciones de contraloría social, son parte del sistema nacional de control fiscal y,
4) La función de planificación que será ejercida conjuntamente con el Consejo Local de Planificación Pública, que es compartida e incluyente para otras formas asociativas no estatales como los consejos comunales, los comités de tierras, las mesas técnicas (de agua, de energía) y otras instancias de participación popular. Por último, el presupuesto participativo –en este contexto-, constituye una herramienta única y formidable; mediante la cual las comunidades organizadas tienen la posibilidad de incidir en la gestión pública.


En este orden de ideas, para el año 2002 se decreta la Ley de los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.509 de fecha 20 de agosto de 2002, que tiene como objeto la creación, organización y establecimiento de competencias del Consejo Estadal de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, a los fines de promover el desarrollo armónico, equilibrado y sustentable del área de su competencia.

Asimismo, se crean los Consejos Locales de Planificación Pública, a tenor de lo establecido en el artículo 182 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, con la promulgación de la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Número 37.463 de fecha 12 de junio del 2002, y que tendrán como función principal la planificación integral del gobierno local que se realizará conjuntamente con el gobierno municipal respectivo, y el concurso de las comunidades organizadas.

De igual manera, el artículo 8 de esta Ley contempla que la participación de la comunidad organizada se realizará a través de los Consejos Parroquiales y comunales:

“Artículo 8. Consejos Parroquiales y Comunales. El Consejo Local de Planificación Pública promoverá la Red de consejos parroquiales y comunales en cada uno de los espacios de la sociedad civil que, en general, respondan a la naturaleza propia del municipio cuya función será convertirse en el centro principal de la participación y protagonismo del pueblo en la formulación, ejecución, control y evaluación de las políticas públicas, así como viabilizar ideas y propuestas para que la comunidad organizada las presente ante el Consejo Local de Planificación Pública. Una vez aprobadas sus propuestas y convertidas en proyectos, los miembros de los consejos parroquiales y comunales podrán realizar el seguimiento, control y evaluación respectivo.
Los miembros de los consejos parroquiales y comunales tendrán carácter ad-honorem”. (Negrillas y cursivas nuestras)

Es preciso destacar, que todo proyecto presentado ante el Consejo Local de Planificación Pública, deberá ser aprobado previamente por la comunidad respectiva reunida en asamblea; y las Alcaldías están en la obligación de darle curso a los proyectos que las comunidades organizadas presenten, con cargo a los porcentajes de las asignaciones que correspondan a éstas, de conformidad con lo establecido en los artículos 11 y 14 eiusdem.

Los Consejos Locales de Planificación Pública, el presupuesto participativo y los Consejos Comunales son los órganos, procesos e instancias que se han impulsado desde el gobierno central, con el propósito de incluir a ciudadanos y ciudadanas en los distintos eventos de planificación de políticas públicas en el ámbito municipal y en los espacios locales.

Pese a este conjunto de previsiones conceptuales y legales, el Sistema Nacional de Planificación nunca funcionó. El Consejo Federal de Gobierno no contó con el apoyo del Ejecutivo Nacional para ser implementado, los Consejos Estadales no funcionaron como instancias de concertación entre el Estado y la sociedad civil; los Consejos Locales de Planificación Pública fueron obstruidos de manera sistemática; y aquellos que finalmente se consolidaron no adelantaron sus respectivas redes de consejos parroquiales y comunales. La cascada de planes -desde el nivel nacional hacia los niveles estadales y municipales-, no funcionó de manera eficaz ni como supone el marco legal que pretende regular “el Sistema Nacional de Planificación”.

En síntesis, la apuesta bolivariana inicial para lograr la inclusión popular en la formulación de las políticas públicas fue asfixiada institucional y políticamente. Sin embargo, desde el gobierno hubo un replanteamiento de la política pública, toda vez que en el año 2006 se relanzan los Consejos Comunales como parte del Quinto Motor de la Revolución Bolivariana, denominado la “Explosión del Poder Comunal”, mediante la promulgación de la Ley Orgánica de los Concejos Comunales publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.806 (Extraordinaria) de fecha 10 de Abril del 2006, la cual define a los Consejos Comunales como:
“Artículo 2. De los consejos comunales. Los consejos comunales en el marco constitucional de la democracia participativa y protagónica, son instancias de participación, articulación e integración entre las diversas organizaciones comunitarias, grupos sociales y los ciudadanos y ciudadanas, que permiten al pueblo organizado ejercer directamente la gestión de las políticas públicas y proyectos orientados a responder a las necesidades y aspiraciones de las comunidades en la construcción de una sociedad de equidad y justicia social.” (Negrillas y Cursivas nuestras)

A mediados del presente año, se creó mediante el Decreto 528 de fecha 12 de junio de 2007, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.841, del 22 de junio de 2007, la Comisión Central de Planificación con el propósito de impulsar la transición hacia un modelo de planificación centralizada para asegurar la gestión social planificada de la función pública administrativa, con la integración de los planes de alcaldías y gobernaciones, y demás entes funcionales de la administración pública.

Además, se destaca que la Comisión Central de Planificación fortalecerá la función rectora y estratégica del Gobierno Nacional en materia de planificación y coordinación de la gestión pública.


LOS CONSEJOS COMUNALES Y SUS RESPONSABILIDADES EN LA PLANIFICACIÓN MUNICIPAL
Los Consejos Comunales constituyeron -hasta hace poco-, la última propuesta del Gobierno Nacional en materia de organización popular, y constituyen instancias de participación, articulación e integración entre las diversas organizaciones comunitarias, grupos sociales y ciudadanos que permiten al pueblo organizado, ejercer la gestión de las políticas públicas y proyectos. (artículo 2 de la Ley de los Concejos Comunales).

La propuesta de reforma constitucional incluye otros mecanismos de organización popular; tales como: los consejos populares de estudiantes, de campesinos, de trabajadores, de la tercera edad, de discapacitados, de artesanos y de deportistas; entre otros.

Los Consejos Comunales estuvieron articulados inicialmente a los Consejos Locales de Planificación Pública (artículo 8 de la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública; y artículos 112 y 113 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal).

Los primeros consejos comunales organizados datan del año 2003 y fueron promovidos por el Consejo Local de Planificación Pública de la ciudad de Valencia; y aún se encuentran vigentes y operativos. Sin embargo, la experiencia de estos Consejos y por ende, de los consejos comunales no fue exitosa. Tres factores fueron determinantes para ello: en primer lugar, la resistencia de los factores partidistas (de todos las tendencias políticas) a la implementación de los Consejos Locales de Planificación Pública y en consecuencia de los consejos parroquiales y comunales; en segundo término, la baja capacidad estratégica y operativa de las instituciones del poder público municipal, y en tercer término, la debilidad y la desmovilización de los sectores comunitarios alrededor del tema.

Los Consejos Comunales fueron lanzados como instancias para el ejercicio de los derechos a la participación del pueblo en el año 2006, con la promulgación de su correspondiente ley. En esta ocasión, fueron separados de su ámbito institucional natural como eran los Consejos Locales de Planificación Pública y las alcaldías; pasando a ser adscritos a las Comisiones Presidenciales del Poder Popular (nacional, estadal y local). Esta nueva afiliación generó amplias reservas en los gobiernos estadales y municipales y en la misma sociedad civil, por considerarla centralista.

Asimismo, la Ley de los Consejos Comunales creó el Fondo Nacional de los Consejos Comunales (adscrito al Ministerio de Finanzas), y de cuyo funcionamiento no se tiene una información transparente.

Finalmente, con la reforma de la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.591 de fecha 26 de Diciembre de 2006, se trata de vincular de nuevo, los Consejos Comunales a los Consejos Locales de Planificación Pública; mediante la elección de los representantes comunitarios de esa instancia (artículo 6 de la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública); y así mismo, se le confieren funciones precisas en la formulación y control del plan y en el presupuesto de inversión municipal (artículos 34 al 40 eiusdem).

Los Consejos Comunales han tenido un relativo éxito en el país. Tanto en barrios como en urbanizaciones hay consejos comunales. Desde Abril de 2006 y, hasta el presente, se han conformado un poco más de 30.000 consejos comunales en todo el país; y se les ha asignado aproximadamente 6 billones de bolívares para la ejecución de proyectos; según cifras oficiales. La distribución territorial de los consejos comunales se concentra en el interior del país, donde estados como Delta Amacuro, Falcón, Lara y Mérida despuntan por su alto número de instancias constituidas.

Los Consejos Comunales poseen funciones directas y específicas en materia de planificación municipal. En principio, y como hemos señalado, constitucionalmente tales instancias tienen el derecho y la obligación de participar en la vida social y comunitaria del país. De esta manera, es factible agrupar las funciones de los consejos comunales de acuerdo a la división funcional del poder público municipal. Así ubicamos funciones de carácter ejecutivo; tales como: impulsar el desarrollo comunitario, propiciar la articulación de las organizaciones de la comunidad, promocionar la participación popular en empresas comunitarias, promover acuerdos de transferencia de servicios, promover núcleos de desarrollo endógeno; la promoción de la seguridad ciudadana y la defensa de la nación; así como la prestación de asistencia social.

De la misma manera, podemos mencionar funciones de carácter deliberante, como la definición de normas de convivencia comunitaria; el emprendimiento de la iniciativa legislativa y la participación en los procesos de consulta en el parlamentarismo social de calle. En materia de control, hay funciones que prescriben la contraloría social del propio consejo comunal y los programas y proyectos de inversión de carácter nacional, estadal o municipal que se realicen en su ámbito.

Por último, en materia de planificación, compete a la asamblea de ciudadanos y ciudadanas y al consejo comunal, aprobar y elaborar del plan de desarrollo comunal, el diagnóstico y presupuesto participativo, la preparación de proyectos de inversión y el diseño de sistemas de información comunitaria.

En tal sentido, los consejos comunales podrían convertirse en la instancia de planificación más cercana a las vecindades y a los ciudadanos y ciudadanas, si su actividad se desarrollara al menos, en un marco valorativo de democracia, inclusión, solidaridad, pluralidad y transparencia.

Para el Gobierno Nacional –según la Comisión Presidencial del Poder Popular- los Consejos Comunales deben cumplir con “un ciclo comunal” que comprendería cinco fases; a saber: el diagnóstico participativo, el plan de desarrollo comunitario, el presupuesto participativo, la ejecución del proyecto comunitario y la contraloría social. En realidad, la actividad general de los consejos comunales se ajusta poco a esta “prescripción técnica”. Lo que ha pasado es que consejos comunales ha presentado “proyectos específicos” a organismos nacionales, gobernaciones o ante las mismas alcaldías para acceder a recursos; mediante mecanismos de financiamiento como la Ley del Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES) o la Ley de Asignaciones Económicas Especiales, sin que se tenga una visón global e integrada de las necesidades de cada comunidad y de los planes diseñados o emprendidos por las autoridades públicas municipales.

Existe un alto número de casos, en los que los consejos comunales no están informados y suelen ser ignorados, en cuanto a la planificación municipal se refiere. Generalmente, los municipios se encuentran atrasados en relación al tema de los planes municipales de desarrollo o de aquello vinculados al tema del ordenamiento y del desarrollo urbanístico. Para completar el panorama, una buena parte de los consejos comunales no tiene información sobre el tema o son simplemente manipulados. Esta situación -sin duda-, debilita y pone en entredicho las posibilidades reales del ejercicio de participación ciudadana de la población; y, se afecta en forma negativa la calidad de vida de amplios sectores de la población.

Un comentario adicional e infaltable en este contexto debe estar referido al comportamiento ético y responsable tanto de los funcionarios públicos, como de los voceros y representantes comunitarios vinculados a estos Consejos Comunales. En la implementación de los Concejos Comunales, se ha evidenciado en muchas oportunidades, la utilización de los medios de organización popular para obtener “provecho ilegítimo” de los fondos públicos; o la manipulación conciente de esos fines con fines ideológico-partidistas con conductas impropias e inaceptables para la organización popular y ciudadana.

Es importante destacar, que la contraloría social y ciudadana, como mecanismos de rendición de cuentas son intrínsecos al ejercicio de los derechos de participación ciudadana; y de manera simultánea constituyen el mejor antídoto para enfrentar constructivamente y con éxito las desviaciones que suelen presentarse en el desarrollo de estos procesos de relación –tan complejos- entre el gobierno y la sociedad civil.

Contraloría Social de los Consejos Comunales

La Contraloría Social es designada a los fines de ejercer las acciones de control, vigilancia y evaluación de los proyectos, realizados por los integrantes de la comunidad, de manera organizada o independiente, en un modelo de derechos y compromisos ciudadanos.

En lo atinente a la contraloría social, la participación ciudadana es definida como el derecho de los ciudadanos de intervenir en la vigilancia, seguimiento y monitoreo de la gestión pública, lo que implica que los ciudadanos tienen derecho a intervenir en la planificación, diseño, ejecución, evaluación y control de las políticas públicas puestas en marcha por los distintos organismos del estado, a fin de que se verifiquen los principios de transparencia, eficiencia, eficacia, equidad, seriedad, cumplimiento y calidad, de manera que, por una parte, se prevenga la comisión de actos de corrupción, permitiendo -desde la sociedad civil- generar un proceso de control a la gestión de lo público, es decir, a lo que nos pertenece, lo que es de todos y lo que nos involucra a todos, y por la otra, se combata a la burocracia, otro de los males enquistados en los organismos públicos, que paraliza las buenas intenciones de cualquier gobernante y frena las justas aspiraciones del público.

A este respecto, participan en la Contraloría Social:

• Beneficiarios de los Programas Sociales
• Representantes de las comunidades (vocales de Control y Vigilancia, Comisiones de Vigilancia)
• Integrantes de las Organizaciones de la Sociedad Civil
• Población en General

El principio fundamental de la Contraloría Social se encuentra consagrado en el artículo 66 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que establece:
“Los electores y electoras tienen derecho a que sus representantes rindan cuentas públicas, transparentes y periódicas sobre su gestión, de acuerdo con el programa presentado” (Cursivas nuestras)

Cuando nos referimos a la Contraloría Social, estamos hablando del control social necesario para que el ejercicio de gobierno sea eficaz y productivo.

Los derechos humanos son uno de los ejes transversales que nos conducen al cumplimiento de lo que plantea la Constitución Nacional y se concreta en su artículo 70, que consagra:

“Son medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía, en lo político: la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la revocatoria el mandato, las iniciativas legislativa, constitucional y ciudadana cuyas decisiones serán de carácter vinculante, entre otros; y en lo social y económico, las instancias de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, las cooperativas en todas sus formas incluyendo las de carácter financiero, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria y demás formas asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperación y la solidaridad. La ley establecerá las condiciones para el efectivo funcionamiento de los medios de participación previstos en este artículo”.


Sobre esta base surge la propuesta de la Contraloría Social para todo lo vinculado con el control, vigilancia y supervisión de las obras servicios y programas sociales que se ejecuten a través de los órganos de la administración pública, específicamente en las áreas de competencia del municipio.

Desde hace muchos años, las organizaciones comunitarias solicitan el ejercicio del control social, ya que, ante los niveles de incompetencia de los organismos públicos es necesario crear una nueva cultura política.

A los fines del ejercicio de la Contraloría Social, los integrantes de las comunidades se organizan en comités de contraloría que toman como bandera el artículo 62 de la Constitución Nacional, antes citado.

La Contraloría Social en la Práctica
Sobre distintas experiencias y amparados en el contenido del artículo 62 constitucional, en los sectores populares venezolanos, mas que en los sectores medios y altos, han surgido iniciativas para crear comités de contraloría social comunitaria, para ejercer control, vigilancia y supervisión de las obras, servicios y programas sociales que se ejecuten a través de los órganos de la administración pública, en áreas de competencia municipal.

De esta manera los vecinos se organizan en los barrios para estar atentos a todas las fases de la ejecución de proyectos educativos, sanitarios, deportivos y sociales. Vale resaltar que no sólo es prestar atención a la construcción de calles, escalinatas, vías de comunicación o edificios. La Contraloría Social no se circunscribe a un solo ámbito de la vida de los ciudadanos. El papel de esta figura no es a posteriori de los proyectos, es un proceso desde el principio de cada plan, es conocer donde se van a invertir los recursos y para qué.
La organización de la Contraloría Social

En principio se hace una convocatoria para una asamblea general de vecinos de la parroquia, u otra área geográfica, en la cual se elegirá por votación libre, universal directa y secreta, a los miembros de la Contraloría Social mediante el sistema de votación uninominal. Los miembros electos pueden ser tres, cinco o siete personas presentes en la asamblea. El número variará de acuerdo con la población y los problemas sociales que confronta la parroquia.

Los ciudadanos electos deben reunir una serie de requisitos que los avalen, como por ejemplo, ser mayor de quince (15) años de edad, de reconocida solvencia moral, no ser dirigente de partido político, vivir en el ámbito territorial de la elección, etc.

Para revestir de personalidad jurídica la comunidad, una vez dado el primer paso, debe fundar una asociación civil, en la cual se inscribirán todos los que participaron en la asamblea de ciudadanos y ciudadanas. Los estatutos de esta asociación pueden establecer sanciones por incumplimiento o irresponsabilidad de los miembros de la Contraloría Social, un programa de adiestramiento adecuado para cumplir sus funciones a cabalidad, los detalles del plan de trabajo que se proponen, los objetivos generales y específicos que persiguen y los requisitos de inscripción.

La Contraloría Social debe ser un órgano transparente y confiable. Tiene que realizar todos sus procedimientos y actuaciones con la mayor independencia de criterio, sin ataduras a factores externos, y guiada por un alto grado de imparcialidad en su toma de decisiones, en el marco del respeto a la democracia, la tolerancia y el pluralismo.

Legislación aplicable a la Contraloría Social
Paralelamente a los principios estipulados en la constitución las comunidades organizadas conocen y aplican otros instrumentos jurídicos para la constitución de las contralorías sociales.

Así se tiene que, en el artículo 37 de la Ley Orgánica del Poder Municipal consagra que la Parroquia tendrá la facultad expresa de promover los procesos comunitarios de contraloría social.

Por otra parte, la Ley de los Consejos Comunales consagra en su artículo 6, las Atribuciones de la Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas, según lo siguiente:
“La Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas es la máxima instancia de decisión del Consejo Comunal, integrada por los habitantes de la comunidad, mayores de quince (15) años, y tiene las siguientes atribuciones:
(…)
5. Ejercer la contraloría social
(…)
10. Elegir a las y los integrantes de la Unidad de Contraloría Social (…)”.
(Cursivas nuestras)

Asimismo, en esta misma ley, el artículo 7 consagra la forma en que estarán integrados los Consejos Comunales, a saber
“A los fines de su funcionamiento, el Consejo Comunal está integrado por:
1. El órgano ejecutivo, integrado por los voceros y voceras de cada comité de trabajo.
2. La Unidad de Gestión Financiera como órgano económico- financiero.
3. La Unidad de Contraloría Social como órgano de control.” (Negrillas y cursivas nuestras)


De igual manera, el artículo 11 eiusdem referido a la Unidad de Contraloría Social, establece:
“La Unidad de Contraloría Social es un órgano conformado por cinco (5) habitantes de la comunidad, electos o electas por la Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas para realizar la contraloría social y la fiscalización, control y supervisión del manejo de los recursos asignados, recibidos o generados por el consejo comunal, así como sobre los programas y proyectos de inversión publica presupuestados y ejecutados por el gobierno nacional, regional o municipal”. (Cursivas nuestras)

En este sentido, el artículo 23 eiusdem consagra las funciones de la Unidad de Contraloría Social, que se indican a continuación:

“Artículo 23. Funciones de la Unidad de Contraloría Social. Son funciones del órgano de control:
1. Dar seguimiento a las actividades administrativas y de funcionamiento ordinario del Consejo Comunal en su conjunto.
2. Ejercer la coordinación en materia de contraloría social comunitaria.
3. Ejercer el control, fiscalización y vigilancia de la ejecución del plan de desarrollo comunitario.
4. Ejercer el control, fiscalización y vigilancia del proceso de consulta, planificación, desarrollo, ejecución y seguimiento de los proyectos comunitarios
5. Rendir cuenta pública de manera periódica, según lo disponga el Reglamento de la presente Ley”. (Cursivas nuestras).

En este orden de ideas, los Concejos Comunales recibirán recursos de distintos tipos, tal como lo establece el artículo 25 de la referida Ley, que se transcribe a continuación:
“Artículo 25. De los recursos. Los Consejos Comunales recibirán de manera directa los siguientes recursos:
1. Los que sean transferidos por la República, los estados y los municipios.
2. Los que provengan de lo dispuesto en la Ley de Creación del Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES) y la Ley de Asignaciones Económicas Especiales derivadas de Minas e Hidrocarburos (LAEE).
3. Los que provengan de la administración de los servicios públicos que les sean transferidos por el Estado.
4. Los generados por su actividad propia, incluido el producto del manejo financiero de todos sus recursos.
5. Los recursos provenientes de donaciones de acuerdo con lo establecido en el ordenamiento jurídico.
6. Cualquier otro generado de actividad financiera que permita la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la ley” (Cursivas nuestras)

Como se puede observar, son numerosos los recursos que pueden manejar los Concejos Comunales, de allí que sea necesario que se establezca un sistema adecuado para la gestión y administración de los recursos, que según lo establecido en esta Ley serán puestos a la disposición de la Unidad de Contraloría Social (artículo 27 eiusdem), a través del procedimiento que será establecido en el reglamento de la Ley Orgánica de los Consejos Comunales, que hasta la fecha no ha sido decretado.
Asimismo, en esta misma ley se crea la Comisión Nacional Presidencial del Poder Popular (artículo 30), la cual posee entre sus funciones “(…)Orientar, coordinar y evaluar el desarrollo de los Consejos Comunales a nivel nacional, regional y local(…)”. No obstante, no se establece cuales van a ser sus integrantes, la forma en que se van a ejecutar sus funciones, así como los procedimientos de evaluación y control de la Unidad de Contraloría Social.
Por todo lo antes expuesto, consideramos que no es posible afirmar que se ha implementado una política pública de participación ciudadana relativa al control y supervisión de los recursos otorgados a los Consejos Comunales, a través de la creación de un órgano contralor de los Consejos Comunales (Unidad de Contraloría Social), sin que se hubiesen promulgado las normas que la van a regir y los procedimientos aplicables para hacer efectivo la responsabilidad de los integrantes de las comunidades.
De igual manera, es importante destacar que, este órgano contralor está integrado solo por miembros de la misma comunidad a quienes le son entregados los recursos, sin intervención alguna de algún representante del Gobierno Nacional que supervise la actuación de dicha contraloría, lo que dificulta que ésta unidad actúe apegadas a las normas legales y que no exista desviación de los recursos otorgados para la ejecución de los proyectos.

CONCLUSIÓN

La implementación de las políticas públicas se reduce a la ejecución de la política debidamente formulada, etapa aquella que comúnmente los responsables de las políticas públicas consideran como cierre del proceso, no obstante, consideramos que tal apreciación es incorrecta, de hecho al hacerlo estarían omitiendo quizás la etapa más importante, es decir la evaluación de la política. Esta parte del proceso permite detectar fallas en el diseño y en la implementación, las cuales permitirán aplicar los correctivos correspondientes.

En este orden de ideas, en los lineamientos para el año 2007-2013, relativo a la política pública de Profundización de la Democracia Protagónica Revolucionaria, gobernar y participar son dos conceptos opuestos en cuanto a contenido e incompatibles entre sí en lo que se refiere a las dimensiones del control, en el entendido de que el control DEBE SER en esencia objetivo e imparcial.

La eficiencia del control se basa en la planificación. De manera que la participación en la planificación es indispensable al funcionamiento eficiente de las dimensiones de control constitucional, visto desde la óptica del ciudadano.

De no aplicarse los correctivos pertinentes, en lo que respecta a la ubicación de los actores y sus roles en la interacción armónica y equilibrada del sistema de gobierno y del sistema gobernable se pudieren ocasionar lesiones graves en el desempeño de lo público y su evolución, perjudicando a mediano y largo plazo la gobernabilidad y el funcionamiento del nuevo sistema político que denominan participativo, lo que precisamente, entre otras cosas justificó la reforma del Estado Centralista al estado descentralizado.

La dirección política de la Administración le corresponde al gobierno. La ejecución (directa o indirecta) y coordinación de la gestión pública (en todos los niveles de distribución político territorial) le corresponde a los órganos de la administración pública -centralizada o descentralizada.
En este orden de ideas, el diseño de la Política Pública del Estado relativa a la construcción de un nuevo modelo democrático de participación popular, incluye la creación de la Contraloría Social de los Concejos Comunales los cuales, tal como lo expusimos anteriormente, estarían conformados solo por miembros de la misma comunidad quienes están recibiendo los recursos, sin intervención alguna del Estado como garante de la inversión pública efectuada.
No obstante, consideramos que la prestación indirecta de la gestión pública por parte de los Consejos Comunales es incompatible con el ejercicio del control que corresponde al sistema gobernable (Estado), en otras palabras, la facultad de control absoluta que se le concede a los Consejos Comunales sobre los recursos otorgados para la implementación de las políticas públicas es incongruente con la responsabilidad que el Estado posee en la administración de los bienes de la República contemplada en la Constitución y las leyes.














RECOMENDACIONES

1. Fomentar la participación ciudadana en las comunidades con la creación de Asambleas de Manzanas o por Sectores, los cuales traerán los planteamientos de los vecinos y vecinas de sus respectivas localidades y se distribuirán equitativamente entre las comisiones de trabajo para la implementación del Plan Comunal de Desarrollo.

2. Promulgar el Reglamento de la Ley Orgánica de los Consejos Comunales, en el que se establezcan las normas que regulen el funcionamiento tanto de la Unidad de Contraloría Social, como de la Comisión Presidencial del Poder Popular.

3. Fomentar la participación de los representantes del Gobierno Nacional, en la supervisión y control de los recursos otorgados a los Consejos Comunales a través de la unidad de Contraloría Social.







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