jueves, 28 de febrero de 2008

MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA EDUCACIÓN SUPERIOR
UNIVERSIDAD NACIONAL EXPERIMENTAL POLITECNICA
DE LA FUERZA ARMADA
DEPARTAMENTO DE INVESTIGACIÓN Y POSTGRADO
ESPECIALIZACIÓN EN GERENCIA PÚBLICA
CONVENIO UNEFA-FONTUR

POLÍTICAS PÚBLICAS
Toma de Decisiones, Seguimiento y Control, y Modelos Analíticos de las Políticas Públicas.

Facilitador: AUTOR:
Prof. Alexander Blandín Sandro Betancourt C.I. 9.416.391
Yohelen J. Rengifo C.I. 15.527.223

Caracas, Febrero 2.008
INDICE

POLÍTICAS PÚBLICAS. 1
Toma de Decisiones, Seguimiento y Control, y Modelos Analíticos de las Políticas Públicas. 1
INTRODUCCION.. 4
Las políticas públicas. 5
Componentes Operativos de las Políticas Públicas: 5
La Toma de decisiones. 6
Tipos de decisiones. 6
Categorías de Toma de Decisiones. 7
Proceso de la Toma de Decisiones. 8
Estilo en la Toma de Decisiones. 10
La investigación y la toma de decisiones. 13
La Estrategia de Seguimiento en la Política Pública.. 18
Diseño de un Plan de Monitoreo y Evaluación. 18
Cómo hacerlo. 18
Seguimiento y control en la implementación de las políticas públicas. 19
Los 7 Pasos Para el Monitoreo en Auditoría Social 19
La evaluación en el monitoreo.. 21
MACRO INDICADORES DEL MONITOREO.. 22
El Control 23
Tipos de Control 24
Modelos analíticos de las políticas públicas. 27
Políticas públicas en venezuela.. 35
Misión de la Vicepresidencia Ejecutiva de la República. 35
Objetivos 35
Conclusiones. 37
Referencias Bibliograficas. 40

INTRODUCCION

Este trabajo persigue como objetivo desarrollar la toma de decisiones, seguimiento y control en la implementación de políticas públicas y modelos analíticos de las mismas. Primeramente se define políticas públicas, justificación y necesidad de su existencia. La toma de decisiones, los tipos de decisiones y sus categorías y como influyen los factores de poder y la sociedad en la toma de decisiones sociales. Luego se hace mención del seguimiento y control en la implementación de políticas públicas, tomando como herramientas claves el monitoreo y evaluación del mismo. Seguidamente se habla del modelo analítico para las políticas públicas diseñado por Eugene Bardach.

Las políticas públicas

La política pública es un conjunto de principios, objetivos, líneas de acción, procedimientos e instrumentos administrativos, que el Estado a través del gobierno declara con el propósito de orientar el comportamiento de los actores individuales, colectivos e institucionales de la sociedad en torno a un tema de interés público.

Las Políticas públicas son:

· Para orientar las acciones y procedimientos del Estado
· Para propiciar condiciones de gobernabilidad y transparencia
· Para procurar el bienestar de la población y la satisfacción de sus necesidades
· Para garantizar condiciones reales de desarrollo al país y a sus habitantes

Componentes Operativos de las Políticas Públicas:
· Aspectos conceptuales
· Aspectos normativos
· Aspectos presupuestarios
· Aspectos educativos y de sensibilización
· Aspectos relacionados con los términos de implementación y la participación de los actores interesados

Para la participación en el diseño e implementación de una política pública durante la etapa de diseño y formulación necesitamos conocimientos amplios y consistentes del tema o problema que nos afecta. Capacidad de aportar en la construcción de alternativas de solución. Durante la etapa de implementación necesitamos información exhaustiva de los componentes claves de la política pública: mecanismos, planes, convenios, normas, objetivos, reglamentos y procedimientos de ejecución, a fin de monitorearla efectivamente.

La Toma de decisiones.

Es un conjunto de principios, objetivos, líneas de acción, procedimientos e instrumentos administrativos, que el Estado a través de gobierno orienta para la acción individual, colectiva e institucional de la sociedad, con el objeto de resolver asuntos de interés público.

Tipos de decisiones:


· Toma de decisiones cotidianas: son las que se toman todos los días. No realizan un proceso largo.
· Toma de decisiones esporádicas: implica un proceso de análisis para la toma de decisiones.
· Decisiones bajo condiciones de certidumbre: sabes que va a ocurrir.
· Decisiones bajo condiciones de incertidumbre: no sabes que es lo que pueda llegar a ocurrir.
· Decisiones bajo condiciones de riesgo: riesgo total, muy poca información son las más difíciles de tomar.

  • Categorías de Toma de Decisiones

    Decisión Programada: Son programadas en la medida que son repetitivas y rutinarias, así mismo en la medida que se ha desarrollado un método definitivo para poder manejarlas. Al estar el problema bien estructurado, el mando no tiene necesidad de pasar por el trabajo y gasto de realizar un proceso completo de decisión. Estas decisiones programadas cuentan con unas guías o procedimientos (pasos secuénciales para resolver un problema), unas reglas que garanticen consistencias en las disciplinas y con un alto nivel de justicia, aparte de una política, que son las directrices para canalizar el pensamiento al mando en una dirección concreta.

    Decisión no programada: Las decisiones no programas se usan para situaciones no programadas, nuevas y mal definidas de naturaleza no repetitiva. Por ejemplo: la reestructuración de una organización, cerrar una división no rentable y la creación de una estrategia de mercado para un nuevo producto.

    Proceso de la Toma de Decisiones

    Los individuos en todos los niveles y en todas las áreas de las organizaciones toman decisiones. Es decir, escogen entre dos o más alternativas. Por ejemplo, los gerentes de alto nivel toman decisiones acerca de las metas de la organización, dónde establecer plantas manufactureras, en qué nuevos mercados será conveniente incursionar y qué productos o servicios ofrecer.

    La toma de decisiones no es solo escoger entre varias alternativas, si no que la toma de decisiones es un proceso completo y no tan sólo el acto de escoger una entre varias alternativas.

    El proceso de toma de decisiones es un conjunto de ocho pasos que comienzan con la identificación del problema y de los criterios de decisión, y la asignación de ponderaciones para esos criterios; procede después a desarrollar, analizar y seleccionar una alternativa capaz de resolver el problema; implementa dicha alternativa; y concluye con la evaluación de la eficacia de la decisión. Este proceso se aplica por igual a la decisión personal, por ejemplo dónde pasar las próximas vacaciones de verano o a las actividades de una corporación.

    Paso 1: Identificación del Problema: El proceso de la toma redecisiones comienza con la presencia de un problema o, más precisamente, una discrepancia entre dos Estados de cosas, el ya existente y el que se desea alcanzar.¿Qué es lo que no está funcionando? ¿Qué se puede hacer? ¿Funcionará de esta forma?

    Paso 2: Identificación de los criterios de decisión: Una vez que el gerente ha identificado un problema que requiere su atención, necesita identificar los criterios de decisión importantes para resolver ese problema. Esto significa que los gerentes deben de determinar lo que es pertinente para tomar una decisión. Entre ellos podrían estar incluidos diversos criterios, tales como precio, modelo y fabricante del producto, garantías, áreas funcionales que no están alcanzando los objetivos, etc., estos criterios reflejan lo que el gerente de ventas considera pertinente en su decisión.
    Independientemente de que lo declaren explícitamente o no, todas las personas que toman decisiones se basan en criterios que les sirven de guía.

    Paso 3: Asignación de ponderaciones a los criterios: No todos los criterios mencionados en el paso anterior son igualmente importantes, por lo cual la persona que ésta a cargo de tomar las decisiones debe ponderar cada elemento a fin de asignarle la prioridad correcta en la decisión.¿Cuál es el procedimiento para ponderar criterios?
    Una aproximación sencilla consiste simplemente en conceder al criterio más importante una ponderación de 10, y a continuación asignar las ponderaciones de todos los demás tomando como base ese estándar. Así, en contraste con un criterio al que se le haya dado una ponderación de 5, el factor más alto de todos tendría que ser doblemente importante.

    Paso 4: Desarrollo de alternativas: El cuarto paso requiere que la persona que toma las decisiones elabore una lista de las alternativas viables con las que se podría resolver el problema. En este paso no se intenta evaluar cada una de esas alternativas, sino solamente mencionarlas.


    Paso 5: Análisis de alternativas: Después de identificar las alternativas, la persona a cargo de tomar la decisión debe analizar críticamente cada una de ellas. Las fortalezas y debilidades de cada alternativa resultan evidentes cuando se comparan con los criterios y ponderaciones ya establecidos.

    Paso 6: Selección de una alternativa: El sexto paso es el acto decisivo de escoger la mejor alternativa de las que aparecen en la lista y fueron evaluadas. Hemos determinado todos los factores pertinentes para la decisión, los ponderamos correctamente e identificamos las alternativas viables. Ahora sólo tenemos que escoger la alternativa más viable que se produjo.

    Paso 7: Implementación de la alternativa: Aun cuando el proceso de selección terminó en el paso anterior, todavía es posible que la decisión fracase si no se implementa correctamente. Por lo tanto en este paso consiste en poner en práctica la decisión.
    La implementación incluye el hecho de comunicar la decisión a las personas afectadas y lograr que se comprometan a ponerla en práctica. Si las personas que deberán poner en práctica la decisión participan en el proceso, las probabilidades de que apoyen con entusiasmo el resultado serán mayores que si sólo se les ordena lo que deban hacer.

    Paso 8: Evaluación de la eficiencia de la decisión: El último paso del proceso de toma de decisiones consiste en evaluar el resultado de la decisión para ver si el problema realmente ha sido resuelto. ¿se obtuvo el resultado deseado mediante la alternativa elegida en el paso 6 e implementada en el paso 7?

Estilo en la Toma de Decisiones

Cada persona un estilo a la hora de tomar decisiones. Independientemente de sí su estilo es lógico o creativo, el método debe ser racional y sencillo. Los buenos ejecutivos no permiten que las decisiones o su resultado se vean afectados por circunstancias personales.

Racionalidad en la Toma de Decisiones

Se supone que la toma de decisiones administrativas es racional. Con esto queremos decir que los gerentes hacen selecciones consistentes con el fin de maximizar valores, actuando dentro de una seria de restricciones específicas.
Una persona que tomará decisiones en forma perfectamente racional sería totalmente objetiva y lógica. Esa persona definirá cuidadosamente cada problema y tendría una meta clara y específica. Además, los pasos del proceso de toma de decisiones que conducirían invariablemente a la selección de la alternativa capaz de maximizar la probabilidad de lograr dicha meta.

Claridad del problema: en la toma de decisiones racional, el problema es claro. Se supone que quien toma las decisiones cuenta con toda la información necesaria sobre la situación que deberá decidir.
Orientación hacia la meta: en la toma de decisiones racional no existe conflicto alguno en la relación con la meta. Ya sea que la decisión se refiera a la compra de una nueva computadora, la elección de una escuela superior, el cálculo del precio apropiado para un nuevo producto o la selección del solicitante apropiado para cubrir un empleo vacante, la persona que toma las decisiones tiene una sola meta bien definida que intenta alcanzar.

Opciones conocidas: Se supone que quien toma las decisiones es una persona creativa que puede identificar todos los criterios pertinentes y mencionar las alternativas factibles. Más aún, la persona que toma las decisiones está consciente de todas las posibles consecuencias de cada alternativa.

Preferencias claras: la racionalidad que los criterios y las alternativas pueden clasificarse de acuerdo con su importancia.

Preferencias constantes: además de conocer con claridad la meta y las preferencias, se supone que los criterios de decisión específicos son constantes y que las ponderaciones asignadas a ellos son estables a lo largo del tiempo.

No existen restricciones de tiempo o costo: la persona que toma decisiones racionales es capaz de obtener información completa acerca de los criterios y alternativas en cuestión, porque se supone que no está sujeta a restricciones ni de tiempo ni de costo.

Beneficios máximos: quien toma las decisiones siempre escoge la alternativa que proporcione el mayor beneficio posible.

Esas suposiciones de racionalidad son aplicables a cualquier decisión. Sin embargo, como nos interesa la toma de decisiones administrativas en una organización, tendremos que agregar una suposición más.
En la toma de decisiones administrativas racional se supone que las decisiones se toman con miras a favorecer al máximo los intereses económicos de la organización.
Es decir, se supone que el individuo que toma la decisión está obligado a maximizar los intereses de la organización, no sus intereses personales.

La investigación y la toma de decisiones

Los complejos y constantes cambios por los que atraviesa la sociedad, hacen necesario e indispensable que las ciencias sociales proporcionen respuestas y soluciones sólidas y dinámicas. Se hace necesario además, el diálogo entre diferentes disciplinas científicas que aborden problemas con una perspectiva multidisciplinaria; el diálogo entre los generadores de conocimiento y la sociedad; y sobre todo, el diálogo de la ciencia con los tomadores de decisiones. Es necesaria la voluntad de quien o quienes tienen el poder para solucionar esos problemas. Y es precisamente el poder de los políticos que forman parte de las esferas gubernamentales mediante el cual se pueden implementar políticas públicas, es decir, para incorporar la investigación social en la toma de decisiones se requiere de un conocimiento práctico y de utilidad inmediata además de la voluntad de usar ese conocimiento para transformarlo en una política pública.

La voluntad anteriormente descrita requiere de un proceso de toma de decisiones que involucra actores que deciden, e información por la cual deciden. Información que es generada por universidades, centros de investigación especializada, pensadores, etc., que atienden demandas de los ciudadanos, de las organizaciones no gubernamentales o del tercer sector, de las empresas e inclusive de los medios de comunicación.

En una sociedad democrática como la que hoy vivimos es necesario pensar en una amplia participación en el proceso de toma de decisiones: a mayor número y diversidad de individuos o grupos involucrados, más democrático puede considerarse el mecanismo participativo en cuestión.

Las políticas públicas implican un proceso de toma de decisiones: decidir que existe un problema, decidir que ese problema requiere de una solución, decidir la mejor manera de resolver el problema y decidir legislar sobre ese problema.

La orientación moderna de las políticas públicas precisa no sólo de atender escrupulosamente el proceso a través del cual se toman las decisiones, sino también de cuidar la información mediante la cual son tomadas esas decisiones.

Por ello los nuevos modelos de administración pública requieren de hacer más eficientes las decisiones gubernamentales.

Los responsables de la toma de decisiones generalmente tienen una visión clara de los problemas y hasta un esquema de posibles soluciones, pero carecen de ciertos elementos de viabilidad que son proporcionados por una investigación acorde al problema particular. En algunas ocasiones las entidades gubernamentales convocan a foros o mesas redondas donde académicos y políticos se reúnen para tratar un determinado problema.

Es necesario que los actores involucrados en la toma de decisiones dispongan de información completa. Debe existir una transmisión de toda la información, disponibilidad de medios y transparencia en la toma de decisiones que involucren soluciones a problemas planteados para la sociedad. De esta manera la investigación social tiene la posibilidad de influir en los grupos encargados de definir las políticas públicas y contribuir en su elaboración.

Sin embargo, la complejidad de los problemas a resolver requiere de un conocimiento especializado así como de una pluralidad de perspectivas, por lo que pluralidad y conocimiento se convierten en un activo desde el punto de vista práctico y político. Este conocimiento especializado a menudo proviene de una investigación científica, por lo que la investigación se convierte en un aporte importante cuando contribuye a la solución de problemas sociales, y sobre todo a la toma de decisiones de una esfera de gobierno.

El conocimiento generado por la investigación debe estar libre de prejuicios y de premisas con alto grado de ideologización, ya que cuando esto sucede el investigador aporta planteamientos, explicaciones, valoraciones, preferencias y conclusiones sesgadas que confunden el ejercicio de los políticos. Por ello el investigador debe cuidar que tanto la metodología utilizada para generar conocimiento como que los resultados de sus investigaciones se apeguen cuidadosamente a la imparcialidad que el rigor científico exige. Es importante que el investigador se despoje de una falsa neutralidad, pues puede adelantar conclusiones sesgadas sobre una determinada política pública.

Los investigadores deben cuidar la calidad de la investigación, la cual debe de cumplir con una alta calidad técnica, una sofisticación estadística, un análisis objetivo y sin sesgos, la entrega de datos cuantitativos y unas conclusiones claras y consistentes.

Los tomadores de decisiones necesitan identificar, evaluar e implementar las propuestas más seguras para dar respuesta a las necesidades de la sociedad. En este sentido, quién toma las decisiones tiene la responsabilidad de analizar los riesgos que implica el elegir una determinada política pública.

Las decisiones sobre políticas públicas deben adoptarse sobre la base del razonamiento, la discusión abierta y transparente, así como de cualquier información científica que esté disponible. Se debe cuidar el proceso de toma de decisiones pues existe el riesgo de cometer errores ya que la información científica para formular políticas públicas puede influir negativamente por no advertir sobre las propias limitaciones del conocimiento generado. Las limitaciones de las herramientas científicas y de advertir las posibles reacciones colaterales del uso del conocimiento científico a veces no son interpretadas correctamente por los tomadores de decisiones. Por esta razón se hace necesario un diálogo constante y permanente entre la ciencia y quienes deciden sobre políticas públicas.

Se pueden y se deben desarrollar relaciones de colaboración entre los estudios sociales y la elaboración de políticas públicas. La investigación social tendría un mayor e importante impacto en las políticas si los responsables de tomar decisiones prestaran mayor atención a los resultados de una investigación. En ocasiones los resultados de una investigación pueden usarse como instrumento político para recabar apoyo para una determinada posición política, para neutralizar a los opositores de esa posición o para convencer indecisos. Es un hecho pues, que los regímenes políticos o las estructuras responsables de tomar decisiones necesitan de información para establecer modelos de políticas públicas, para permitir su continuidad, rectificarlas o cancelarlas.

En la medida en que en las esferas de poder, como los parlamentos democráticos, se cuente con información válida y confiable generada a través de un proceso de investigación que recopile datos, los analice, interprete y los presente de forma coherente y ordenada, el proceso de toma de decisiones será más transparente y de mayor beneficio social.

Sin embargo, obtener la información necesaria para una adecuada toma de decisiones conlleva dificultades no sólo para quien la genera, sino también para los usuarios de ella. La información debe contener un marco teórico conceptual que permita obtener mayores beneficios en los procesos de concertación, de identificación de prioridades y de asignación de recursos. Los estudios generados y la compartición de esta información deben de poder crear las condiciones de transparencia para que los parlamentarios puedan negociar y acordar sobre un conocimiento certero de la realidad; deben de propiciar que los tomadores de decisiones evalúen todas las opciones y alternativas de solución posibles que plantea cada situación. Los tomadores de decisiones requieren de información precisa respecto de cada situación analizada; una información adecuada respecto de una política específica, en una coyuntura también específica. La información y el conocimiento tienen valor cuando esta es proporcionada a los tomadores de decisiones antes de que inicie la deliberación sobre determinada política pública. La producción de información oportuna y relevante para la toma de decisiones en las políticas públicas requiere de conceptos claros, de una estadística confiable, de una base de documentación especializada, de un seguimiento a las acciones implementadas y de evaluación de resultados. La investigación en ciencias sociales puede ser un eficaz instrumento para perfeccionar el proceso de elaboración de políticas públicas ya que la generación de información para la toma de decisiones activa en los políticos la expectativa de dar solución a situaciones planteadas por diferentes sectores sociales o a contingencias que se presentan por los cambios del entorno.


La Estrategia de Seguimiento en la Política Pública

En la formulación y gestión de políticas públicas es preciso garantizar que el Estado asigne los recursos necesarios para su implementación, se incorpore en los planes ministeriales, municipales y sectoriales, y se desarrolle en los términos concertados, con total calidad y transparencia.
Deben estar definidos en detalle los mecanismos de participación de la sociedad civil y el sector, en el monitoreo y evaluación de la política desde una perspectiva de la auditoría social.
Diseño de un Plan de Monitoreo y Evaluación

Cómo hacerlo.

Antes de iniciar la formulación de un plan de monitoreo, debe estar claro cuáles son los aspectos centrales que se van a monitorear y evaluar de una o varias políticas públicas:

Los objetivos, el desempeño institucional, el marco legal, el presupuesto, los procedimientos administrativos, el soporte técnico, los espacios de toma de decisiones, el contexto internacional, los criterios y mecanismos de participación, los términos de referencia para su implementación, los resultados, etc.; de tal manera que nos permita realizar una vigilancia y evaluación completa del proceso y su impacto.


Las políticas públicas son realizadas:


· Para darle un seguimiento sistemático y efectivo al proceso de implementación.
· Para garantizar que se implementa bajo los criterios, principios y procedimientos concertados y compartidos con las y los involucrados.
· Para asegurarnos que se ejecuta con total eficiencia, calidad, transparencia y amplia participación.
· Para garantizar que se cumplen las metas y los objetivos trazados.

Seguimiento y control en la implementación de las políticas públicas

En el seguimiento y control en la implementación se encuentra inmerso el monitoreo; a continuación se hace referencia al mismo.
Los 7 Pasos Para el Monitoreo en Auditoría Social

1) Definición del marco conceptual:

· Concepto general de la política
· Acuerdos locales, regionales y nacionales
· Objetivos de la política
· Principios y fundamentos
· Instrumentos, procedimientos y mecanismos de implementación.


2) Definición del marco legal e institucional:

· Contenido y espíritu de la política
· Normas y leyes municipales, regionales y nacionales que le dan legalidad a las acciones de la política
· Instituciones públicas y privadas vinculadas a la ejecución de la política
· Marco jurídico internacional, leyes, tratados y convenios ratificados
· Convenios y compromisos de Estado y de gobierno con la cooperación internacional

3) Situación actual del tema y perspectivas:

· Actores principales
· Medidas tomadas y efectos esperados
· Limitaciones y obstáculos identificados
· Resultados calculados
· Necesidades de corto y mediano plazo (prioridades)
· Expectativas del sector
· Desafíos

4) Definición del ámbito específico del monitoreo:

· Definición del objeto de seguimiento (componente-es)
· Definición de objetivos de seguimiento
· Definición de ejes temáticos
· Precisión de plazos de seguimiento
· Precisión territorial: local, regional o nacional

5) Definición de indicadores de monitoreo:

· Focalizados sobre los ejes o componentes específicos de la política
· Deben comprobar cambios operados con medidas cuantitativas y cualitativas
· Deben verificar resultados y sustentarlos con apoyo documental
· Deben identificar los niveles de participación social en el proceso de implementación

6) Elaboración del plan de trabajo

Definir objetivos específicos, resultados esperados, procedimientos, responsabilidades, tiempo, instrumentos y recursos.

7) Términos de la ejecución

· Monitorear a las instituciones oficiales involucradas
· Monitorear el papel que desempeñan los diferentes actores institucionales y acompañantes involucrados
· Valorar la eficiencia con respecto a los plazos establecidos en la política
· Valorar la eficiencia con respecto a los instrumentos y resultados de la ejecución
· Valorar oportunidades y amenazas del proceso

La evaluación en el monitoreo

La definición de política pública debe considerarse siempre como un proceso sujeto a cambios y ajustes, especialmente en la etapa de implementación.
La realidad es cambiante y eso implica la necesidad de evaluar constantemente sus objetivos, procedimientos, criterios de participación social, indicadores de impacto y el modelo mismo de evaluación, a fin de adaptarse a las necesidades reales y concretas del municipio o sector en que se aplica la política.

Macro Indicadores del Monitoreo

· A nivel político

Verificar que los temas y contenidos priorizados en las políticas propuestas, sean incorporados en las agendas, planes y proyectos municipales y ministeriales.

Verificar la participación institucional y social en el proceso, especialmente en cuanto a consulta y toma de decisiones.

Verificar acciones de coordinación intersectorial, interinstitucional e interagencial en la etapa de implementación.

Verificar avances en materia de desarrollo de instrumentos de facilitación, curriculares y materiales para la fase de socialización.
Inversión asignada por componentes

Verificar los avances en el proceso de descentralización de decisiones y recursos.



· A nivel de accesos

A facilitadores, promotores, interlocutores y recursos
Fortalecimiento de capacidades en el sector social
Transferencia de conocimientos y tecnología
Acceso a espacios de decisión
Información y socialización de los presupuestos, proyectos y resultados

· A nivel de participación y gestión comunitaria

Distribución de roles entre los diferentes actores
Calidad de los aportes desde los actores sociales y sus acompañantes
Apertura desde los actores oficiales y ejecutores del proceso
Análisis de la relación entre actores sociales y actores oficiales
Desarrollo de nuevos valores, prácticas y actividades en el sector social objetivo
Niveles de participación del sector social en la toma de decisiones y en las áreas operativas de la ejecución de la política pública
Respuesta del proceso, en términos de satisfacción de necesidades contempladas en el plan de ejecución de la política pública.
En este mismo orden de ideas se presenta, como el seguimiento, el control en la implementación de las políticas públicas.

El Control


En esta situación de decisiones y actuaciones discrecionales, el control se ha de extremar para evitar el abuso y la corrupción, y para poder cumplir con otros criterios como los de eficiencia en la actividad pública.
Es frecuente encontrar en las administraciones públicas controles recíprocos entre los agentes que, a su vez, son útiles para generar información en contextos de distribución asimétrica de la misma. El gobernante y el administrador público justifican su actuación rindiendo cuentas que se han de fiscalizar.

Tipos de Control

La fiscalización se ha basado, tradicionalmente, en un control público de legalidad y de regularidad contable, que comprueba si el gasto a realizar se atiene a los mandatos legislativos. Un segundo tipo de control es el financiero, que recae sobre los flujos de gasto, considerados como los costes de la actividad pública. Es un control más amplio que el de la legalidad y se extiende a todos los aspectos de la actuación económico-financiera del órgano que se controla.

Estos dos tipos de control, sin embargo, no alcanzan a relacionar los recursos empleados con los objetivos perseguidos, que es el planteamiento básico de la evaluación económica. Para ello resulta necesaria una definición previa y clara de objetivos. Con un fin bien definido se puede conocer si los resultados que se obtienen los satisfacen o no, y a qué coste. Se encuentra de lleno con la esencia del enfoque económico de la gestión pública, que es establecer la conexión con los medios y objetivos, de forma que los resultados cumplan los objetivos al coste mínimo- o que con los medios usados se obtengan resultados que maximicen los objetivos.

El control de resultados puede contemplar tres aspectos diferentes: la eficacia, la eficiencia y la calidad. El control de eficacia verifica si cumplen, o no, los objetivos propuestos. El grado de realización de un objetivo sería, por tanto, una medida de la eficacia del servicio público correspondiente. La dificultad de esta clase de control radica en la posibilidad de medir resultados, pero con el mismo se puede conocer el coste de alcanzar un objetivo. El control de eficiencia va más allá. Trata de comprobar si se está obteniendo el máximo rendimiento de los recursos públicos utilizados. Aquí lo esencial es la relación entre los recursos empleados y los resultados, contemplándose mecanismos de minimización de resultados, incluso, formas alternativas de lograr los objetivos, con otros esquemas organizativos o de motivación. Al mismo tiempo, un resultado puede cumplir económicamente un objetivo, pero es importante conocer con qué nivel de calidad del servicio: esto es, si se cumplen las expectativas que se tienen del mismo.

Por otra parte, el control de una organización es de dos clases, dependiendo de quién lo realiza y de cuáles sean sus intereses. El control externo es el control de una organización realizado por sus propietarios. En este caso, los ciudadanos y más concretamente, el Parlamento en su representación, que delega en su órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Sector Público. El control interno consiste en dotar a la organización de los instrumentos necesarios para realizar los distintos tipos de fiscalización y así obtener información que ayude a los gestores a cumplir sus objetivos. El control puede ser a priori o a posteriori de la realización del gasto. El control de legalidad a priori sólo puede ser interno. Los controles a posteriori pueden ser internos o externos y de cualquiera de los tipos reseñados.

Como conclusión, el control de eficiencia es una pieza fundamental para que la Administración obtenga la máxima productividad de los recursos empleados en su gestión, ya que genera la información necesaria para promover las reformas adecuadas. Al mismo tiempo, es conveniente subrayar que los elementos clave de cualquier sistema moderno de gestión pública son pocos, aunque interdependientes, de forma que, para que originen los estímulos adecuados, han de aplicarse conjuntamente. Recordando a la brevedad:

· El primer elemento es contar con una estructura organizativa adecuada que permita que los demás elementos se desarrollen;

· Un segundo elemento es plantear objetivos claros, y a ser posible medibles, con un sistema presupuestario y de información útil para una gestión por objetivos en parte, al menos, de la Administración Pública. Abrirse al mercado con la utilización de los MCM y de las privatizaciones es otra alternativa aconsejable;

· En tercer lugar, los administradores han de contar con una carrera profesional y una misiones atractivas y tener un nivel de iniciativa mínimo para que su actuación y resultados logren los objetivos previstos;

· Finalmente, la rendición de cuentas y el control correspondientes deben superar los esquemas tradicionales de fiscalización, aunque los mantengan, abrirse hacia el control de la eficiencia y la calidad de la intervención pública.

Con la combinación de estos elementos, el funcionamiento del Estado y la gestión de las políticas públicas no van a alcanzar la perfección. De nuevo hay que recordar que tenemos que optar entre un sistema de mercado imperfecto y una intervención pública también imperfecta. Pero, en todo caso, se está demostrando internacionalmente que las mejoras de la gestión de las políticas públicas generan buen valor social, reducen costes de transacción, y ayudan a suavizar los fallos y problemas de los sectores públicos.


Modelos analíticos de las políticas públicas

Para los efectos de este trabajo se toma como referencia los pasos para el análisis de políticas públicas según Eugene Bardach.

En Los ocho pasos para el análisis de políticas públicas de Eugene Bardach., él autor propone una técnica a la cual llama "El camino de los ocho pasos" con la que pretende sistematizar algunos elementos para el análisis de las políticas públicas y que se puede sintetizar, brevemente, de la siguiente forma:

1. Definición del problema

La definición del problema es, para el autor, un paso crucial, puesto que permitiría a los encargados de la elaboración de las políticas una razón y un sentido de dirección para obtener evidencia e información. La primera información disponible proviene de los interesados en la elaboración de la política, constituye la "retórica del tema" y establece las perspectivas, enfoques y objetivos que tienen los actores institucionales y sociales sobre la política a elaborarse. El autor recomienda concentrarse en un sólo problema con el fin de evitar la dispersión; considera que puede resultar útil pensar en términos de deficiencias y excesos, aunque esto no es necesario cuando el problema tiene que ver con aspectos como: la selección de alternativas bien estructuradas o la manera de lograr ciertos objetivos bien definidos. Un aspecto clave es la problematización sobre lo que se considera un "problema", puesto que este depende de la interrelación de varios elementos que difícilmente pueden ser generalizados, sin embargo, hay que recordar que la idea de un problema significa, por lo general, que la gente piensa que algo esta mal en la sociedad. Esta definición constituirá el punto de partida para la posterior definición de los objetivos de la política. La definición del problema, según el autor, deberá incluir, en la medida de lo posible, una parte cuantitativa. En muchos casos, sino en la mayoría, estima, que incluso se debe "adivinar" las magnitudes en cuestión, crear rangos, así como estimaciones puntuales. En ocasiones, continúa, resulta útil hacer un diagnóstico de las supuestas causas y definirlas como problemas que deben mitigarse o eliminarse. Un caso especial de un problema es la pérdida de oportunidad. Los analistas de políticas, así como los tomadores de decisiones o los funcionarios, deben impedir que la definición del problema restrinja la búsqueda de oportunidades potenciales. La definición del problema no debe incluir una solución implícita. Hay que limitar la definición del problema a una mera descripción y dejar abierta la búsqueda de soluciones. Finalmente, Bardach señala que si la definición del problema que pretende mitigar la política se está haciendo en equipo, hay que buscar un consenso entre quienes participan del mismo.

2. Obtención de información.

En el análisis de políticas públicas, según Eugene Bardach, el tiempo debe emplearse para pensar y obtener datos susceptibles de convertirlos en información. Se trata de recoger datos que puedan convertirse en conocimiento y procesarse como información. La información es necesaria para: evaluar la naturaleza y extensión de los trabajos que se están tratando de definir; evaluar las características particulares de la situación concreta de la política que se pretende estudiar y evaluar políticas que se han aplicado en situaciones similares sin pensar, antes de recolectar datos, lo que permitirá una recopilación más eficiente. La información permite: sustituir una decisión, por cualquier otra que se pudo haber tomado sin ella; la posibilidad de que la nueva decisión produzca, directa o indirectamente, un mejor resultado de política, en comparación con la que se hubiere dado con la decisión original; y, la magnitud de la diferencia entre el valor del resultado probablemente mejorado de la nueva decisión y el valor del resultado original. Para buscar información es importante seleccionar, comparar con los resultados probables de obtenerse, si no se dispone de dicho material. La mejor práctica, plantea, es buscar y utilizar analogías. La búsqueda de información, a más de un interés analítico, tiene uno político. En ocasiones, resulta importante incluir la opinión de críticos potenciales a fin de evitar el argumento de que su perspectiva no fue considerada. Un objetivo más complejo constituye utilizar el análisis de políticas para mejorar una idea o decisión en el transcurso de su puesta en marcha.

3. Construcción de alternativas

Por alternativas en el análisis de políticas públicas, Bardach entiende los cursos de acción u opciones de política diferentes. Es decir, estrategias de intervención para solucionar o mitigar un problema. En las últimas etapas del análisis, plantea el autor, que no es factible evaluar más de tres o cuatro posibilidades, pero al inicio, cree que es importante realizar una lista de todas las alternativas a considerar, aunque más tarde, haya que reorganizar y establecer una alternativa básica con una o más variantes secundarias. En una primera aproximación al problema, Bardach sugiere que siempre debe incluirse la alternativa: "no emprender ninguna acción; dejar que las tendencias sigan su curso". Sin embargo, si la definición del problema es adecuada siempre existirán alternativas que permitirán acciones concretas. Es importante revisar las fuentes más comunes del cambio "natural" en el ambiente de la política pública, para así evaluar la posibilidad de un cambio en la magnitud del problema. Según el autor, estos pueden ser:

Los cambios antes y después de una elección.

Los cambios en los niveles de desempleo y en la inflación.

La variación entre estrechez y holgura presupuestal de las organizaciones provocada por las políticas generales de impuestos y gastos.

Los cambios demográficos como la migración o abultamiento de poblaciones en ciertos grupos de edad.

Para Bardach resulta fundamental analizar la causa de los problemas, puesto que un buen esquema causal suele ser muy útil para sugerir los puntos de intervención. Se debe reducir y simplificar la lista de alternativas. La clave de la simplificación es distinguir entre una alternativa básica y sus variantes. El elemento básico, continúa Bardach, en muchas alternativas de política, es una estrategia de intervención como un fortalecimiento en la regulación, un subsidio o un incentivo fiscal que haga que la gente o las instituciones cambien su conducta. Ninguna estrategia de intervención directa puede mantenerse sola, debe ser implementada por una o varias organizaciones. Cuando se necesite comparar muchas soluciones posibles, puede resultar útil establecer la diferencia entre una estrategia básica y sus variantes, basándose en los detalles de implementación. Alternativa no significa necesariamente que las opciones de política se excluyan entre ellas, e incluso algunas veces, no se estará completamente seguro de si las dos alternativas son o no mutuamente excluyentes.

4. Selección de criterios

Según Eugene Bardach, en el argumento de cualquier política, es útil imaginar que se tienen dos líneas discursivas, interconectadas pero separables: la analítica y la evaluativa. La primera es todo lo referente a los hechos y proyecciones de las consecuencias que puede traer una decisión, mientras que la segunda es todo lo relativo a los juicios de valor. El argumento analítico razonará si es probable que suceda X, Y o Z, pero en el evaluativo es donde se considerará si X, Y o Z son buenos o malos para enfrentar el problema. La selección de criterios se basa en la definición del problema y es un proceso continuo, el autor, establece algunos criterios evaluativos que se usan comúnmente en el análisis de políticas: El primero está relacionado con la eficiencia y tiene que ver con maximizar el bienestar de las personas como lo interpretan los propios ciudadanos. Maximizar los beneficios netos o maximizar la suma de las utilidades individuales es el enfoque típico del análisis costo-efectividad y de costo- beneficio. Otro criterio evaluativo es el relacionado con la equidad, la igualdad, la justicia, aunque existen ideas opuestas o distintas sobre lo que pueden significar estos términos, resulta fundamental no sólo pensar en estas ideas, sino lograr que el público reflexione sobre ellas. Además el autor cita una serie de ideas acerca de los criterios evaluativos: "mercados libres", libertades económicas, libertades respecto al control estatal, igualdad de oportunidades, igualdad de resultados, libertad de expresión, religiosa, buena vecindad, comunidad, etc. Cuando hay valores de por medio, como sucede en la selección de criterios, Bardach, sostiene que se deben considerar cómo ponderar los valores opuestos. Hay dos enfoques de este problema. Uno de ellos consiste en dejar que los procesos gubernamentales y políticos existentes efectúen la ponderación. En el segundo enfoque el analista modifica por si mismo, aunque no reemplaza, la ponderación acordada por el empleador o cliente considerando una determinada concepción filosófica o política. Una variante de este enfoque incluye la idea de un proceso educativo. Dependiendo de las circunstancias, el analista debe animar a los actores políticos importantes a reconsiderar sus criterios evaluativos a la luz de hechos o argumentos con los que el analista podría llamar su atención. No todos los criterios que intervienen en un análisis son puramente prácticos y forman parte de la línea analítica. Esto tiene que ver con lo que le pasa a una alternativa con la política y los procesos de implantación. Los principales son: legalidad, viabilidad política, solidez en condiciones de implementación administrativa y perfectibilidad.

5. Proyección de resultados.

Un quinto elemento, que plantea Bardach es el relacionado con la proyección de los resultados posibles o efectos que el analista u otros actores posibles, pueden considerar importantes.

El autor considera que éste es el más difícil de los ocho pasos. Existen dificultades ocasionadas en la necesidad de proyectar el futuro. Hacer una política, por consiguiente, impone una carga moral más pesada que lo que mucha gente está dispuesta a aceptar. Por esto resulta importante recomendar políticas que obtengan los resultados esperados al menor costo posible. Para la proyección de resultados es importante contar con cierto tipo de información, ésta se obtiene de manera privilegiada si comparamos con los resultados de la aplicación de políticas análogas. Para la proyección de resultados resulta útil contar con modelos de la estructura causal. Además se requiere pensar no sólo en la dirección de los resultados, sino también en su magnitud. En ocasiones, basta con un punto estimado de la mejor suposición, pero en otros casos debe proporcionarse un rango. Bardach señala que para no caer en el optimismo se deben estudiar sistemáticamente los posibles escenarios adversos. De igual manera aconseja imaginar cómo se actuaría si se estuviera en lugar del "otro". Muchas veces, los analistas deben preocuparse por situaciones no previstas, pero que pueden ser predecibles.

6. Confrontación de costos y beneficios.

Bardach sostiene que existen ocasiones en las que es necesario valorar el análisis de costos y beneficios en cada una de las alternativas. La más común es la transacción que se da entre dinero y el bien o servicio que recibe alguna proporción de la población. Otra es ponderar los costos generados privadamente en relación con los beneficios sociales generados. Hay ocasiones en que los costos y beneficios no son medibles, en sentido estrictamente monetario, en cuyo caso es importante realizar un análisis del "mínimo aceptable" Por ejemplo si se esta planeando una política de seguros una típica pregunta podría ser ¿ cuánto vale la vida de una persona?. Otra aplicación útil del mínimo aceptable o punto de inflexión, concierne a la incertidumbre sobre el futuro. A veces, el objetivo final de un análisis no es una recomendación o un conjunto de intercambio de valores, sino una jugada bien estructurada, para el cual el decisor debe hacer una elección. Por ejemplo, construir una carretera siempre y cuando el número de usuarios vaya ser....X.

Un error común al comparar distintas ponderaciones es hacerlo en términos de alternativas y no de resultados esperados.

7. Decidir.

Bardach dice que aunque no sea el analista quién tome la decisión final es importante tomar una, esto permitirá revisar con que profundidad se han realizado los pasos anteriores.

8. Contar su historia.

Finalmente, el autor señala que es importante sistematizar el proceso desarrollado. Considerar que este pueda ser lo suficientemente lógico y fluido como para que sea asumido por los decisores políticos o por quienes van a financiar la implementación de la política.

Políticas públicas en venezuela

El tema de las políticas públicas en Venezuela en un concepto que se manera desde hace muy poco. El encargado de formularlas es el gobierno en todos sus niveles y respetando la jerarquía de la estructura.

En la historia reciente de Venezuela se encargo a la Vicepresidencia Ejecutiva de la República de la formulación y evaluación de las políticas públicas, así como del fortalecimiento y mejora de los procesos de formación de las mismas.

Misión de la Vicepresidencia Ejecutiva de la República

La Vicepresidencia de la República es una institución de nivel estratégico en la coordinación del proceso de formación de las políticas públicas que orientan la acción del Gobierno, para apoyar al Vicepresidente Ejecutivo en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales.

Objetivos

1. Fortalecer y mejorar el proceso de formación de políticas públicas.
· Coordinar la formulación y ejecución de políticas públicas
· Sistematizar e Institucionalizar el Sistema de Evaluación de Resultados de las políticas públicas

2. Fortalecer la capacidad de gestión estratégica del Ejecutivo Nacional.
· Seguimiento y evaluación de la direccionalidad del proceso político nacional y su impacto en la democracia participativa
· Establecer enlace permanente con los Ministros y coordinar acciones conjuntas dentro del marco de las relaciones con la Asamblea Nacional
· Evaluar permanentemente las situaciones políticas coyunturales que se desarrollen en el seno de la Asamblea Nacional.

3. Mejorar la Calidad de la Gestión Pública.
· Sistematizar e Institucionalizar los Compromisos de Gestión como herramienta esencial para la Coordinación de la Administración Pública
· Revisar, organizar y tramitar la publicación de la Leyes, Resoluciones y demás documentos que requieran, en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela
· Implantar el nuevo diseño organizacional de la Vicepresidencia

4. Formar las Leyes de la nueva institucionalidad.
· Analizar la viabilidad jurídica de las iniciativas legislativas del Ejecutivo Nacional (Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley, autorizada su creación por la Ley Habitante).
· Canalizar y hacer seguimiento a los proyectos de la ley del Ejecutivo Nacional y los que se estudian y discuten en la Asamblea Nacional. (Ley Habitante y Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación

Conclusiones

Respecto a la definición de las políticas públicas existen varias posiciones, desde aquellas que plantean que son todos los flujos que provienen desde el régimen político hacia la sociedad, hasta los que consideran que un gobierno por políticas públicas implicaría ciertas características y un proceso "racional" en la elaboración, ejecución e implementación de una determinada política. En este trabajo el punto de vista es que la primera definición permite entender de mejor manera el proceso de elaboración de políticas en nuestros países, en los que intervienen una serie de factores, actores y el principal elemento para su establecimiento es su legalidad, sin importar, en muchos casos, ni el proceso ni la posibilidad de su realización.

Más allá del debate académico, el discurso modernizador pretende redefinir la relación público-privado; la nueva direccionalidad apunta a establecer como principio la no intervención del Estado en actividades que puedan ser realizadas por el sector privado. En este sentido, el discurso de las políticas públicas aparece en el marco de lo que se ha dado en llamar la "racionalización" de las actividades del Estado. El discurso de las políticas públicas y los "paradigmas de políticas" ponen en el centro de la discusión tanto las posibilidades de elección de los ciudadanos, como la probabilidad de realización de un proceso totalmente racional e institucionalizado.

La falta generalizada de controles, protege y realimenta viejas prácticas autoritarias; además se materializan intereses altamente organizados y económicamente poderosos, que son determinantes en la elaboración, implementación evaluación y control de gestión de las políticas.

La globalización, ha atravesado los muros de los Estados soberano, vinculando los procesos políticos nacionales con fuerzas y procesos internacionales. El resultado de esta penetración es la restructuración de procesos nacionales políticos en un plano supranacional."En este sentido la posibilidad de políticas públicas, especialmente en ciertas áreas como la política económica o la política social, no responden a lógicas nacionales y por tanto los decisores o "hacedores de política" no parten del análisis de los problemas locales, ni de las alternativas que pudieran desarrollarse frente a los mismos sino que están condicionados por " la dinámica imperante de la globalización".

La participación no garantiza que existan mecanismos simétricos en la toma de decisiones, en muchos de los casos, más bien la presencia de la oposición, legitima la definición, que siempre se resolverá en función de la correlación de fuerzas políticas, en la que a su vez cuentan los factores de poder que controle cada uno de los actores intervinientes en la elaboración o implementación de la política.

Una tensión que se desarrolla en el discurso de las políticas públicas es la que se presenta entre la necesidad de un "proceso técnico" de elaboración de las mismas y la participación de los actores en la toma de decisiones, según algunos autores estos son elementos contradictorios que dificultan las diferentes fase de las políticas públicas. Aunque hoy crece el consenso sobre la importancia de la participación de los actores en la definición de las políticas, también debemos considerar, que muchas veces, este discurso participacionista se agota en el involucramiento sólo en la fase de ejecución de las políticas, concentrando la decisión y el control en esferas institucionales.

Por último, el discurso de las políticas públicas difícilmente puede tener una direccionalidad en sí mismo, la existencia de múltiples criterios en ocasiones contradictorios, así lo demuestran, por lo que resulta fundamental encontrar una perspectiva teórica y política que superando las visiones instrumentales del discurso modernizador, permita una política pública que tenga por objetivo la dignidad de los seres humanos y el reencuentro de la teoría y la práctica.

Referencias Bibliograficas

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Algunos antecedentes sobre la formulación del Sistema Chile Solidario Instituto de Asuntos públicos. Departamento de políticas publicas

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· Políticas Públicas en América Latina (Teoría y Práctica), Kelly, Janet. Ediciones IESA, Caracas, año 2003.
(Factores de poder y de distorsión que afectan la toma de decisiones de las políticas públicas.)